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2019年7月13日

尹子軒 EJ GLOBAL plus 信觀點

民粹政府鬥氣拆台 「聯邦派」兩猛將掌大位

新一屆的歐盟領導班子的誕生,尤其是歐盟委員會主席大位,再一次回歸由成員國領袖和歐洲理事會主席圖斯克磋商推舉,而非由「第一候選人」,即由歐洲議會第一大黨提名。在這個制度背後的歐洲議會選制依然存在嚴重的大黨偏見的當下,由同樣具有民選資格的歐洲理事會重新制訂領導班子的產生方法,也是歐盟民主政制成長過程中代表修正及必須的一步。

在《里斯本條約》改革後,技術上歐洲理事會只需要在「考慮到歐洲議會選舉狀況」的前提下,以有限大多數(Qualified Majority Voting)後經歐洲議會大多數確認任命歐委會主席,而且主席人選須屬於最大黨EPP的要員,所以這次的決定並不存在不合歐盟法規的情況,而單純是歐盟改革派領袖如法國總統馬克龍和即將接任歐洲理事會主席的比利時首相米歇爾(Charles Michel)等,跟議會黨團及歐盟內民族主義者們博弈的成果。

第一候選人制度缺認受性

不再奉行「第一候選人」制度雖然引來一些歐洲議員的批評,指歐盟領導班子推舉過程「回歸黑箱政治」云云,但是「第一候選人制度」本來就是兩大傳統壟斷議會主導的黨團歐洲人民黨(EPP/ PPE)及社民盟(S&D)無限延續及擴大影響力的產物。在試行一屆後由歐洲理事會這個在歐盟架構內等同於上議院的機構撤回,背後反映了歐盟內部的整合改革派理想主義者、建制派和民族主義者之間對於歐盟民主法治價值及歐洲整合方向的角力。

歐盟屢屢遭民粹主義者詬病的其中一點,正是作為首腦之一的歐盟委員會主席的民主認受性不足;而「第一候選人」這個將歐洲議會選舉和歐盟委員會主席綑綁的做法,雖然已比往日進步,但是實際上並不足以彌補歐洲議會選制上對於以主權國家為單位,而非全歐洲民意作為考量進行競選的缺漏。

自歐洲共同體首腦簽署、並於1993年生效的《馬城條約》(Maastricht Treaty)開始,歐盟委員會主席的職位一直都是由歐洲理事會挑選和任命,毋須經過全歐洲人民投票的歐洲議會的質詢。經過之後多份條約的改革和歐洲理事會的多次妥協,直到2014年方得出「第一候選人」制度。這個制度,本身可以說是個頗大的創舉──然而只要歐洲議會議席依然並非由全歐洲選民以一張名單決定,而是通過成員國的政黨各自在國內競選拼湊得來,這個制度依然缺乏真正的認可性。

比如說,EPP提名的候選人韋伯(Manfred Weber)在歐洲選舉辯論雖然的確有所謂的「歐洲政綱」,但事實是他根本不需要討好全歐洲的選民。作為一個在德國參選的歐洲議會議員,和其他各國的歐洲議員一樣,他只需要在選區德國勝出,就可以經過EPP這個龐然大物而成為歐洲最大執行機關歐洲委員會的主席。

而EPP作為一個黨團,她在歐洲議會的絕對強勢,和它對於歐洲整體的政策方向的優劣其實關係相當薄弱:針對着戰後歐洲左翼政黨崛起,上世紀九十年代憑着中間偏右的意識形態,EPP吸納包括法國共和黨(Les Republicains)及匈牙利青民盟(Fedesz)等多個保守派政黨,而得以成為最大黨統治着議會。換言之,與其說是歐洲選民選出歐洲人民黨領導歐洲議會,不如說是EPP通過歐盟政制的缺漏不斷擴充勢力的結果。

釋放改革活力 續自我完善

改革派如馬克龍的「歐洲復興」(Renew Europe)黨團,固然對這個制度極為不滿,在屢次提倡改革都被建制派大黨團否決之後,終於得以在歐洲理事會內借力打力推倒了「第一候選人」制度,並成功邊緣化了歐盟內如匈牙利、波蘭和意大利等的民族主義政客們。EPP原本的候選人韋伯固然缺乏說服力成為歐盟委員會主席,但是由於S&D的第一候選人,荷蘭前外相蒂默曼斯(Timmermans)如果獲得足夠第三黨派(比如說綠黨以及極左派)的票源,實際上是可以延續「第一候選人」制度的。

然而,在意大利和中歐四國(捷克、匈牙利、波蘭及斯洛伐克,合稱Visgrad 4, 或者V4)的民族主義政府對執着捍衞歐盟法治精神,對民粹政府持批判態度的蒂默曼斯極其反感,4國聯手抵制他的委任,結果讓米歇爾坐上了歐洲理事會主席的位子。和歐洲復興黨團一樣在理事會內有八位國家領袖的EPP,亦無法無視改革派的聲音而派出了EPP其中一位最堅定於歐洲整合的要員出任歐盟委員會主席──她是曾經提倡建立「歐洲軍團」的德國防長馮德萊恩(Ursula von der Leyen)。至此,極其有趣的一幕出現:成功阻止了蒂默曼斯的民粹政府們一邊慶祝,一邊將兩位歐盟歷史上最整合派,甚至可以說是希望將歐盟演變成美國般緊密的「聯邦派」,送上了歐盟最高領導班子的寶座。

歐盟新班子誕生的過程,雖然依然存在缺陷和參與度不足的問題,但是,歐盟的歷史和民主化進程,本來就是一個充滿着嘗試和失敗的實驗過程,在歐盟內部不再被傳統集團壟斷政治權力,釋放了改革的活力後,有理由相信歐盟將會繼續完善自身。

尹子軒  香港國際問題研究所副總編輯

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