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2019年10月26日

尹子軒 EJ GLOBAL plus 信觀點

新脫歐方案:魔鬼在細節

脫歐協議又一次在布魯塞爾和倫敦政府之間達成,比起前任英揆文翠珊多年漫長的談判,約翰遜政府可算是以極速獲得布魯塞爾的首肯。然而新協議達成的速度代表着的僅僅是約翰遜政府犧牲聯合政府盟友北愛爾蘭民主統一黨(DUP)利益及放棄北愛爾蘭主權,再賭提前大選保守黨必勝的決心而已。

英國政壇在脫歐公投通過以來3年多終於對脫歐是什麼有了定義,固然對於歐盟是好消息,協議除了一些細節外,基本就是文翠珊方案的弱化版。備受爭議的北愛爾蘭擔保方案的確是消失了,但是取而代之的卻是北愛爾蘭將半永久性被歐盟法規所管轄。

類似現在約翰遜版本的協議2018年2月布魯塞爾其實已經與當時的文翠珊政府商討過,不過當時文翠珊指分裂北愛爾蘭是「任何英國首相」都不能接受而告吹。於是歐盟讓步,把整個英國,而非之前商定的僅北愛爾蘭納入到歐盟的關稅聯盟內,保障雙方貨物上的無障礙流動直至另有協議處理邊界問題為止,是為所謂的「擔保方案」(Backstop)。約翰遜的「新協議」不過是該版本協議的復刻。

脫歐談判中最重要的一點,在於如何解決愛爾蘭邊界問題之餘,又滿足到保守黨鷹派堅持英格蘭必須在脫歐後不接受任何歐盟規管願望。先前的文翠珊政府獲得了歐盟的讓步,倘英國和歐盟在脫歐協議內同意的期限,最多到2022年底前,還沒達成任何自由貿易協議的話(由於文翠珊政府要求北愛爾蘭和英格蘭本島不可存在邊界),歐盟將會把整個英國而非僅北愛爾蘭,納入到歐盟的關稅聯盟內,保障雙方貨物上的無障礙流動直至另有協議處理邊界問題為止。

北愛託管歐盟 愛爾蘭的勝利

然而,在新脫歐協議中的《愛爾蘭/北愛爾蘭協定》(Protocol on Ireland/Northern Ireland)中,雖然北愛爾蘭名義上將會在聯合王國的關稅區內,而聯合王國將可以自由制訂關稅政策,但是北愛與英格蘭本島將會設置貨品的邊境管制,而北愛亦將跟隨歐盟法的規管。而這些歐盟法例的實行,雖然有英國政府監管,但是歐洲法庭有法律的最終決定權。簡言之,就是將北愛爾蘭相當一部分的主權交由歐盟。

從北愛爾蘭的規管角度來說,本質上這個方案的內容和舊方案分別不大,然而新方案則只可能在兩個情況底下被終止:英歐雙方額外重新商討協定,或北愛爾蘭議會過半數投票終止這個協定,而英國國會在這項投票上是不能插手的。

根據北愛爾蘭議會通過繼續這個協定的比數,這項協定將延續4年或8年,而就算協定被否決,仍會起碼延續兩年。這個協定在法律上沒有終止日期,由於在可見的將來大多數北愛政黨都不可能撕毀《受難日協議》的情形下,這個條款基本上代表北愛爾蘭將會半永久性地成為被聯合王國供養着的歐盟領土。這對於愛爾蘭,以及一直矢志保護盟友的歐盟來說無疑是個重大的勝利。

但是這個協議對於聯合王國來說無異於飲鳩止渴。故不論在時間表上被反對派們將了一軍的脫歐協議能否完好無缺地通過下議院審視而實行:即在下議院一次次表決和修正案裏鬼打牆最終拖垮政府,然後大選又選出懸峙議會令局面繼續膠着陷入脫歐艱途這個惡性循環裏;這個協議短期內將會更鼓勵蘇格蘭獨立,長遠甚至會連北愛爾蘭都由於和歐盟以及愛爾蘭的親近而考慮全島統一。換句話講,約翰遜是以聯合王國的長遠利益,換取保守黨的執政權。

當然,從民調上看,約翰遜某程度上是賭對了;在歐盟如預期之內根本無實質性讓步下,約翰遜政府選擇了將關鍵盟友DUP犧牲,以獲取「成功爭取脫歐」,這手法居然仍能在各大民調上大幅領先在野黨工黨領袖郝爾斌。

照目前趨勢,不希望背起意外導致英國無協議脫歐責任的歐盟領袖,將會通過給予約翰遜政府直到明年1月的限期去處理好下議院的紛爭。在下議院各方在數字上依然不能取得絕對優勢狀況下,大選是除了(再次脫歐)公投以外唯一可以一錘定音解決紛爭的方法,但是英國法例規定必須要有超過三分之二票數方可以提前大選,所以約翰遜多半會選擇一方面提出提前大選,另一方面則誘導工黨支持保守黨通過脫歐協議的時間表,來迫使一直舉棋不定的郝爾斌選擇在脫歐之後以他的左派政綱挑戰保守黨。前者九死一生,後者工黨勝出的機會更是渺茫。約翰遜這個機會主義者終於靠着無能的工黨襯托,讓保守黨完成脫歐的大業。

只是,保守黨付出了什麼代價來完成約翰遜的偉業?新方案實際上是保守黨政府終於為整個脫歐運動做出定義──一個以小英格蘭人目光為中心的古典經濟自由主義者的實驗──而這個實驗的最終參加者,可能只剩下英格蘭人和部分威爾斯人而已。

尹子軒_香港國際問題研究所歐洲研究主任

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