2020年3月21日
從歐盟委員會及歐央行結合貨幣、財政和行政三者相輔相成的多方面抗疫策略來看,雖然過程定必加劇歐盟和成員國間矛盾,但確實是缺乏任何直接干涉成員國公共衞生政策的歐盟面對疫情所必要採取的措施。
歐盟在這次瘟疫中可以擔任的直接前線角色除了通報新冠肺炎疫情以外並不多。為彌補這個制度性缺陷,歐盟新班子採用了歐債危機後的經驗,先以有限度貨幣政策領頭,然後再迫使成員國利用各自財政政策去緩解瘟疫帶來的經濟衝擊;另一方面,則由歐盟委員會使用歐債危機後作為「緊急基金」備用的歐洲穩定機制(European Stability Mechanism,ESM)向歐羅區財長集團(Eurogroup)叩門。
歐盟這次對疫情的反應比起歐債危機時顯得更有準備,也更為注重救市的紀律性,顯然歐盟新班子除了眼前瘟疫,還着眼於災難過後的後遺症,以及在救災過程中加強和彌補歐盟作為一個邦聯中央政府處理危機的能力。
這次危機中,歐央行開始時表現得非常克制,除了維持負利率以外,僅在目前每月200億歐羅的購債規模之上,在年底前再多購入價值1200億歐羅的債券,而且針對性地給予主要支持中小企融資的銀行。
歐央行有限度的動作絕對可以理解,從風險調控角度來說,即使是歐央行存在理論上無限的銀根可供揮霍,它的資產負債表上低質債券終究還是有壓垮駱駝的一天。正如新上任的歐央行行長拉加德(Christine Lagarde)在記者會上答道,歐央行並不是來「降低息差」,而是作為歐盟銀行系統必要時的最後貸款人存在。
泵水克制 逼「壞孩子」改過
歐央行不再降低國家債券息差讓各大成員國繼續大舉借債救災,除了代表歐盟成員國必須仰賴各自的財政儲備,以及歐盟中央分配的財政援助去應付疫情,背後的政治含義,第一是為了讓慣了德拉吉時代萬事有歐央行保底的歐洲債券市場回歸理性,讓不願作結構性改革,指望歐央行銀彈支援有一天過一天的高債務成員國(比如意大利)清醒一下;第二,在歐盟赤字調控名存實亡情況下,給予歐盟委員會一個理由去說服成員國動用由執委會及ECB把關審批的ESM去救市,從而增加布魯塞爾對於歐羅區國家財政政策的監控。雖然之後又推出了總數達7500億歐羅的大流行病緊急購買計劃(Pandemic Emergency Purchase Programme,PEPP)購入國債,但總體來說,歐央行目的已經達到:法德西3個歐羅區大國宣布的各種救市政策預算已經超過一萬億歐羅,也為執委會請求各大成員國動用ESM鋪平了道路。
歐央行和歐盟委員會的計算,當然讓已經覺得自己是瘟疫最大受害者的意大利感覺極為冒犯,也令「歐盟袖手旁觀」這個印象在民粹政黨宣傳中坐實,然而這對於歐羅區經濟整體長遠的健康,以及瘟疫過後的經濟管治來說是「必要之惡」。
歐盟從歐債危機中學到的最大教訓,不但是在危機時缺乏可靠的中央財政分配,布魯塞爾因而無法作為各成員國政治向心力的保障,更無法成為向市場展示信心的大錨,亦見證了歐羅區經濟管治失效的根本性問題。在歐盟赤字監控的手段定必在瘟疫衝擊底下暫時甚至長時間擱置的情況下,歐盟必須有替代手段令市場相信歐羅區整體穩定,並且讓歐盟有能力在危機時伸出援手。
於是ESM就成為了這次疫情中歐盟要增權最大的關鍵:這個救災基金是歐債危機之後成立,由歐羅區各國資助,目前坐擁4100億歐羅,成員國必須要經過歐盟委員會及歐央行批核並提供還款路線圖,方可獲發款項——如果歐盟能夠利用疫情救災去迫使這個以條件苛刻著稱的基金,被納入歐盟常規武器庫內,布魯塞爾在目前以至下一個危機中的信用大增。然而,這就必定觸碰到歐盟中財政保守的成員國,如德國等北歐國家的神經,近日歐羅區財長集團(Eurogroup)會議正體現這一點──根據英國《金融時報》報道,德國財長肖爾茨(Olaf Scholz)就在和德國《商報》(Handelsblatt)認為要把這個基金應用在目前的危機上的討論「還非常早」,這個基金本身的存在已經在發揮其作用云云。
成員共識 發瘟疫債救災
但是,這次瘟神降世嚴重性遠超想像情況下,就是再頑固的保守派也有低頭的可能;當連荷蘭這個有名反對歐羅區共同債務承擔的財政鷹派都在考慮和德國聯合發行「瘟疫債券」,讓歐羅區國家分擔抗疫需要的財政支出──亦即歐洲整合派的法國總統馬克龍一再談及的歐羅區聯合債券方案的變奏──不難看出歐洲政治風向正在出現根本性的改變。
可以說,新冠肺炎肆虐歐洲的政治後果,將是對於歐盟政治經濟生態的一次極大衝擊。歐盟必須把握這次機會推行更進一步的改革,否則瘟疫過後,歐羅甚至是歐盟的存在將受到巨大的挑戰。
尹子軒 香港國際問題研究所歐洲研究主任
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