2017年7月7日
香港醫務委員會應如何組成?英國政府2007年發表的改革監管醫生、護士、藥劑師等醫療專業人員制度白皮書,可為這個極具爭議的問題提供不少洞見,並可幫助我們釐清當中爭議。
該份標題為《信任、保證和安全:二十一世紀醫療專業人員的規管》(Trust, Assurance and Safety-The Regulation of Health Professionals in the 21st Century)的白皮書開宗明義,清楚說明規管醫療專業人員最根本的目的是保障病人安全。
為達致這個目的,白皮書列舉數項醫療專業人員監管委員會的核心功能:制訂及提升醫療專業人員的水平標準;確保醫療專業人員的水平能持續地符合所定的標準;執行查處醫療專業人員是否適合繼續執業的程序;確保醫療專業教育能達致所定的標準。
為使監管委員會公正有效地履行這些核心功能,白皮書認為它們不單需要獨立運作,同時也要讓公眾看到它們是獨立運作的。
具體說明「獨立運作」
關於「獨立運作」的具體內容,可從白皮書的脈絡中找到說明:
‧病人、公眾和醫療專業人員應當對監管委員會能不受個別利益和壓力影響,並能不偏不倚,公正、持平地運作視為理所當然。
‧監管委員會必須獨立於政府,憲制上確保不受政治壓力影響。
‧監管委員會必須獨立於僱用醫療專業人員的機構,以使公眾確信僱主利益不會凌駕公眾利益,以及不會削弱其對醫療專業人員的規管。
‧監管委員會必須獨立於受其監管的醫療專業人員群體,以使公眾確信監管委員會並非認同這群體的一分子。
‧監管委員會必須抽離於不同持份者的分歧和爭議,並必須只以社會透過議會賦予它們的角色行事。
白皮書認為監管委員會的獨立性建基於委員會如何組成。就着監管委員會的成員組合,白皮書觀察到當時醫療專業界業內的成員均佔去各個監管委員會成員的大多數,業內成員的比例由52%到100%不等。
白皮書論斷「業內成員佔大多數」這個安排,會削弱委員會的獨立性,也令公眾對它們的獨立性產生懷疑。當中原因在於這個安排會令公眾質疑業內成員的意見在委員會內的討論和決策所佔的比重,以及他們是否願意改革這項安排。
為建立各監管委員會的獨立性及維持公眾對其獨立性的信心,白皮書認為業內成員不應佔委員會成員的大多數,因此要求各委員會的業內成員和業外成員的比例最低限度必須相等。
為貫徹落實「業外參與」的精神,白皮書進一步要求,必須避免公眾質疑業外人士是來自與醫療業界友好的群體,例如已離職或退休的業內人士,否則只會違背增加委員會業外成員比例的原意。業外人士應反映監管委員會服務的廣大市民。
就着監管委員會挑選成員的機制,白皮書對「選舉」方法頗有意見,認為會削弱委員會的獨立性。「選舉」作為挑選成員的機制,會誘使被選者積極回應其選民的關注和訴求,因此假如委員會業內成員均由業界同儕推選的話,他們很可能會事事以業界的利益為優先;而委員會本身也很難令公眾信服其獨立性。
同樣道理,我們也可以推論,假如委員會業外成員均只由某些預先選定的社會群體推選,他們也很可能會以這些群體的利益為優先。除非這些個別群體的利益巧合地與整體社會的一致,那些沒有資格推選業外成員的普羅大眾,可能會擔心自身利益會否為人忽視。這當然也令委員會的獨立性受到質疑。
可是,白皮書承認讓所有市民「普選」一群有廣泛代表性的委員會業外成員,從而建立委員會的獨立性,現實上卻並不可行。
在建立及維持醫療專業人員監管委員會獨立性的問題上,英國的應對方法是透過完全獨立的挑選聘用程序,按照清楚訂明的準則和能力要求,推選委任各委員會成員。然而,白皮書並無提出「獨立挑選聘用程序」的具體細節,而是留待日後進一步的商討。
聘用程序須符四原則
從2007年到現時這10年發展出來的挑選聘用程序大致如下:
現時,各監管委員會成員均由樞密院(Privy Council)委任。雖然樞密院擁有最終委任的權力,但它委任前,用作挑選合適人選的程序和原則卻由監察各委員會的獨立「醫療及社會護理專業標準局」(Professional Standards Authority for Health and Social Care)制定和頒布。
另一方面,各監管委員會本身在挑選合適人選的過程中也扮演重要的角色。它們需要根據專業標準局訂立的要求,自行制訂合乎自己需要的挑選聘用程序、條件和要求,並向專業標準局證明該等程序符合相關原則;它們也需要按照訂立的程序,物色及挑選認為合適的人選,並向樞密院提出推薦。
要令樞密院接納並委任其推薦人選,監管委員會制定的挑選聘用程序需要是「按能力、擇優而取、具競爭性的公開招聘程序」,並且必須符合以下四大原則:
一、能力:人選的決定必須基於應徵者的能力;
二、公平:招聘程序必須客觀、公正,並且貫徹執行;
三、透明公開:招聘公告必須能吸引各界精英應徵;
四、建立公信力:招聘程序必須有助加強專業規管的公信力。
誠然,英國組成醫療專業人員監管委員會的模式的優劣仍有待探討,但它卻能點出構想監管委員會組成新方案時,應當處理的幾個重要問題:
‧「獨立」是否讓監管委員會能履行保障病人安全的根本職能的必要條件?
‧業外成員與業內成員比例相等,是否建立及維持監管委員會獨立性的最起碼要求?
‧以「選舉」推選委員會成員,會否削弱委員會的獨立性?
‧以「按能力、擇優而取、具競爭性的公開招聘方式」挑選委員會成員,是否可確保委員會的獨立性?
‧以「按能力、擇優而取、具競爭性的公開招聘方式」挑選委員會成員,在非民主政體下是否可行?
‧還有其他什麼挑選委員會成員的方案,可確保委員會的獨立性?
在改革香港醫務委員會組成方法的討論中,不同改革方案的倡議者有責任向公眾解釋他們提出的方案如何處理以上的問題,或為何他們提出的方案認為這些問題毋須處理。
高德禮_香港民主促進會
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