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2020年9月7日

高德禮

論2021年法定最低工資調整

除是否有戴好口罩,是否有勤洗手,以及是否有確保適當社交距離外,今天最能觸動每個港人神經的還包括是否能保就業及保企業。

的而且確,新型冠狀病毒全球疫症除威脅港人的健康外,也同時將香港經濟推向深谷。本港失業率已創10年新高,並預期會進一步攀升。在這憂慮不安的社會氛圍之中提出加薪要求就似乎不太合時宜了。同樣地,建議調高2021年的法定最低工資也似乎不太恰當了。

有評論認為,由於這疫症的出現,2020年標誌着「僱主年代」的來臨。新冠病毒改變了現時就業市場勞資雙方議價能力的平衡,給予資方更大的議價能力。因此,我們毋須驚訝於某些僱主認為在香港經濟正在惡化之際調整最低工資並不適當,2021年的最低工資應該凍結。即使工會及低薪僱員也似乎認同這資方論述。因為他們要求調高最低工資的其中一個理據為,當新的最低工資在2021年正式生效時,香港應該已走出經濟谷底。假如到時香港經濟仍然低迷,我們猜想低薪僱員們似乎未必一定反對凍結最低工資。

低薪僱員受累疫情最深

可是,「最低工資」不就是用以抗衡勞資雙方議價能力不平等、以保障勞方工資的政策工具嗎?假如是的話,比起其他時間,勞方在這「僱主年代」不是更需要最低工資的保障嗎?

再者,不少低薪僱員都肩負起抗疫最前線的工作,使社會能維持運作。提高他們的薪酬不是對他們這貢獻的一種肯定嗎?英國工會聯盟(British Trades Union Congress)秘書長在倡議調高2020年的全國生活工資(national living wage)時有這樣的說法:「英國要感謝最低工資英雄。他們現時不少都站在抗疫最前線,例如照顧員及超級市場員工等。他們不單理應得到這調整的每分每毫,他們應得到更高的調整。」

事實上,我們絕不能忽視新冠病毒疫症對低薪僱員的影響。英國在6月發表的一份研究報告有這樣的發現:雖然每一個人都受到疫症的影響,可是疫症對每一個人影響的程度卻不盡相同。在這疫症之中,英國420萬低薪僱員所面對的健康以至失業的風險都最高。與此同時,他們參與對抗這疫症時所需作出的犧牲也最大。低薪僱員被裁或被要求停工(furlough)的機率是高薪僱員的3倍;而他們從事有健康風險的職位的機率則是高薪僱員的2倍多。研究報告呼籲改善低薪僱員的經濟狀況,這不單是指更高的工資,更指勞動者的尊嚴及對他們的尊重。

我們贊同這報告的精神,認為調高2021年的法定最低工資是在這疫症危機中肯定低薪僱員的尊嚴及對他們的尊重的第一步。

雖然用意良好,可是低薪僱員或許會憂慮在經濟迅速下滑之際調高最低工資對他們只會是弊多於利。即使部分的低薪僱員會獲得加薪,更多的低薪僱員可能會被裁!在經濟衰退中被裁員的風險本身就已經很高,在經濟衰退中調高最低工資使得這風險更高!即使低薪僱員理應獲得加薪,但事實上是否如是而不會被裁則完全是另一回事。「應該」並不蘊涵「能夠」。

但在經濟衰退中調高最低工資真的會令更多低薪僱員失業嗎?英國的經驗可能會為低薪僱員減低這方面的憂慮。具體地說,根據英國的經驗,一個「謹慎」的最低工資增幅(a "cautiously" set minimum wage uprate)並不會加劇經濟衰退或增加職位的流失。

英衰退期最低工資進取

在2008年,英國受到一個自1930年代以來最嚴峻的經濟衰退衝擊,衰退持續了五季(2008年第二季至2009年第二季),期間經濟收縮了7%。經過了一個短暫而且乏力的復蘇後,經濟於2011年後期再進入另一次衰退。這次衰退又持續了三季(2011年第四季至2012年第二季)。英國的經濟在2012年第三季才真正開始復蘇。在2011年底,英國的失業人數達270萬人;季度失業率達8.4%,自1995年以來新高。

在當時,不少的英國研究都指出最低工資自實施以至後來的調高都並沒有令職位流失。可是這些研究都是在2008年衰退之前經濟較興旺的期間進行。至於最低工資在經濟衰退之下對就業的影響卻所知甚少。

英國當年也憂慮到調高最低工資會否加速經濟的衰退。在經濟未踏入衰退之前的數年間(即2001年至2007年間),英國最低工資的增幅都較「進取」(ambitious)。這期間的增幅都高於同期的通脹及平均工資增長。

經濟差加人工可保就業

因應經濟前景的變化及不確定性,英國的低薪委員會於2008年則轉為採取較「謹慎」(cautious)的方向制定最低工資增幅。雖然名為「謹慎」,我們必須注意英國低薪委員會在2008年至2012年這段經濟艱難期間不但沒有提議凍結最低工資,委員會提議的最低工資增幅大部分都高於同期的平均周薪增幅。【附表】比較2008年至2011年間英國最低工資(成人及青少年)與平均周薪(average weekly earnings)的增幅。

從表中可見,除2010年成人最低工資的增幅輕微低於平均周薪的增幅外,所有成人最低工資增幅都高於平均周薪增幅。

然而,更重要的是,即使在這樣嚴峻的經濟環境中,調高最低工資卻並沒有令更多僱員失業。英國低薪委員會的首席經濟學家於2012年有這樣的評論:

「最低工資最終能夠成功渡過自1930年代以來最嚴峻的經濟衰退。在衰退期間,低薪委員會都謹慎地評估最低工資對低薪行業的影響,並且充分考慮經濟不確定的因素才作出調高最低工資的建議。直到目前為止,並沒有研究顯示這些調整對就業整體上有顯著及持續的負面的影響。」

研究指助長遠保障僱員

其後不少的獨立研究都作出類似的結論。例如一份在2013年發表的研究就嘗試比較最低工資在衰退期間(2008年至2011年)及衰退之前那段期間(1999/2000年至2007年)的影響。這研究有以下的結論:

「不論在衰退期間或之前的期間,我們都找不到確實的證據顯示增加最低工資會對成年僱員整體上的就業機會有負面影響。至於青少年僱員,有部分證據顯示在衰退之前那段期間,增加最低工資可能會增加他們失業的機會;這負面影響對那些工資增幅最高的青少年僱員尤為明顯。可是,這負面影響卻沒有在衰退期間發生。」

除保障即時的工資外,英國的經驗更顯示在經濟收縮時增加最低工資具有「延伸性」的工資保障功能,有助長遠地保障僱員的工資。就着這「延伸性」功能,低薪委員會在2019年回顧英國實施最低工資20年以來對低薪僱員收入所起的作用時有這樣的見解:

「在衰退期間,低薪委員會因應當下的經濟變化作出了較謹慎的最低工資增幅建議,從而希望達至保障就業的目標。

緊隨着金融危機(2008年衰退)的是歷史上其中一個最長的實質工資萎縮期。英倫銀行形容由衰退開始那10年是工資被盜的10年(a 'lost decade' for pay)……

然而,最低工資卻能幫助僱員抵擋實質工資萎縮的趨勢。最低工資僱員的實質時薪比起工資中位數僱員(median worker)的更早開始恢復正增長(在2013年開始)……」

僱主有力承擔薪酬開支

就着英國的經驗,我們認為香港需要討論的是2021年的最低工資應該調高多少,而不是最低工資是否應該調高。可是,極端不確定的經濟前景卻令評估不同最低工資增幅的影響及選定一個增幅非常困難。

現時用於評估不同最低工資增幅對企業的影響的兩組主要數據──「按行業劃分的企業經營情況」及「因應不同最低工資增幅行業整體工資變動的幅度」──分別取自〈2018年經濟活動按年統計調查〉及〈2019年收入及工時按年統計調查〉。換言之,這些數據均是在疫症之前收集的。因此,這些數據現已變得毫不相干了。其實在這極端不確定的經濟狀況下,任何所謂最新的數據都會很快變得過時。

雖然如此,我們認為英國的研究及經驗可以為釐定2021年最低工資的增幅提供一個基礎。根據以上提及英國在2008至2011年衰退期間的最低工資增幅,我們建議按照2021年當時工資中位數的增幅來釐定2021年最低工資的增幅:

‧假如工資中位數當時為正增長,最低工資就按照相同的增幅調高;

‧假如工資中位數當時為負增長或零增長,最低工資就凍結於現時水平。

具體地,我們建議以2020年第一季至2021年第一季就業人士每月就業收入中位數(不包括外籍家庭傭工)(median monthly employment earnings of employed persons﹝excluding foreign domestic helpers﹞)的變化作為工資中位數增幅的標準。除借鑑英國的經驗外,我們提出以上建議,也因為我們認為僱主有能力承擔相關的額外薪酬開支。假如2021年的經濟環境容許僱主加薪給工資中位數僱員(median worker),那麼他們也應該可以承擔這筆薪酬開支。

以上剛提出的論點帶出我們如何在極端不確定的經濟狀況下訂定2021年最低工資的路向:讓市場決定,但同時要保障最低薪僱員的工作及收入。在訂定最低工資加幅這方面,我們依靠市場訊息;在保障最低薪僱員這方面,我們依靠外國的研究及經驗,而非未經思考的本能反應。

香港民主促進會

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