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2019年3月6日

高德禮

研發稅務優惠 能否推動創新及經濟增長

現今世界各地不少政府都希望透過向企業提供研究及發展(研發)稅務優惠,鼓勵它們投資更多研發,從而達到推動創新及經濟增長的目的。

可是,不少國際研究發現,研發稅務優惠實際上並不能鼓勵企業投資更多研發。企業只會利用稅務優惠支付那些即使沒有稅務優惠的投資研發;企業不會如措施預期般,投資更多額外的研發。最終,在實施上,研發稅務優惠只是一項以公帑補貼企業日常營運開支的政策。假如是這樣的話,那麼研發稅務優惠顯然是一項完全不合理的政策。

開支落後變負增長

研發稅務優惠政策未能達致預期的成效,通常會在「總額研發稅務扣減」安排下出現。在「總額扣減」安排之下,企業所有的研發開支都可以獲得稅務扣減優惠,例如某甲公司每年研發開支為10元,假如稅務優惠為10%,那麼在這安排下,即使甲公司沒有增加任何研發開支,它都可以獲得1元的稅務優惠。

假如甲公司根本沒有打算增加任何研發開支,這1元的稅務優惠其實就是一筆政府提供的「意外之財」,用作補貼甲公司本來的研發開支。在這情況下,研發稅務優惠不但沒有增加研發開支,它更減少私人研發開支的總額。這是因為稅務優惠補貼了部分原本的私人研發開支。

可是,即使甲公司因應稅務優惠而增加額外研發開支,除非這額外開支多於1元,否則,任何少於1元的額外研發開支,實際上也是全數由1元的稅務優惠所支付,而不是由公司自己的資金支付。此外,要特別留意的是,在這情況下,1元的稅務優惠除全數補貼甲公司的額外研發開支外,其餘額也同時補貼甲公司原本的研發開支。以甲公司的例子說,如果它增加0.5元的額外研發開支的話,這額外開支會由1元的稅務優惠全數支付,而稅務優惠的0.5元餘額則會用作補貼甲公司原本10元的研發開支。

由這例子可見,在「總額研發稅務扣減」安排之下,假如企業增加的額外研發開支少於獲得的稅務優惠的話(根據以上例子,即0.5元額外開支<1元稅務優惠的情況),即使總研發開支有所增長(10元原本的研發開支加0.5元的額外開支),總私人研發開支其實反而會出現負增長(10元原本的研發開支減0.5元的稅務優惠補貼)。只有當企業增加的額外研發開支高於獲得的稅務優惠時,總私人研發開支才會有正增長。

理論上,「增額研發稅務扣減」安排是較理想的鼓勵私人研究開支的安排。然而,在實際運作上,企業卻有方法賺取稅務優惠而毋須增加額外的研發開支。其中一個方法是,把某一年度預定的研發開支延遲至下一年度才投入。

我們可用上文甲公司作為例子解釋。甲公司每年研發開支為10元。為了賺取稅務優惠,它可把今個年度5元的研發開支遲至下一年度才投入。這樣的開支轉移,在賬面上,公司本年度的研發開支會變為5元,而下一年度就會增至15元。這意味從稅局的角度看,甲公司下一年度的研發開支增加了10元,符合稅務扣減的要求,可以獲得稅務優惠。可是,從甲公司的角度看,它實質上根本沒有增加任何研發開支。公司兩年的研發總開支依然是20元。從以上分析得知,「總額研發稅務扣減」及「增額研發稅務扣減」,實際運作的後果可能沒有太大分別。兩種的稅務優惠安排,最終都會變相成為純粹補貼企業的措施,補貼企業即使在沒有措施下原本都會投入的研發開支。

成無附帶條件補貼

歷年來,大量的研究都希望查明研發稅務優惠是否能有效鼓勵企業投入更多的研發開支。下列是一些從現有相關文獻歸納出的研究結論。

‧現有證據未能完全確立或否定「增額扣減」比「總額扣減」有效這論點。但證據傾向支持兩者在效能上沒有太大差異的論點。

‧較精細及嚴謹的研究,都發現每1元的稅務優惠,只能增加少於1元的私人研發開支。即稅務優惠不能增加總私人研發開支。

‧在利用「後設分析」統計方法論證及綜合不同相關文獻的結論時,分析顯示在相關文獻中存在「發表偏差」。「發表偏差」是指以下的現象:一、研究者自然而然地傾向尋找正面的研究結果;二、結論為某政策有效能的研究論文,比起結論為某政策沒有效能的研究論文,較容易發表。由於這偏差,文獻中顯示某政策的效能會比現實中的強。換言之,研發稅務優惠在現實中的效能比起在文獻中所顯示的弱。

‧一項「後設分析」發現,矯正「發表偏差」後,每1元的稅務優惠只增加0.03元的私人研發開支。

‧另一項「後設分析」則發現,在沒有矯正「發表偏差」前,稅務優惠會增加研發開支58%。可是,經矯正「發表偏差」後,這增幅大降至7%。這意味研發稅務優惠在現實中的效能比起在文獻中所顯示的低得多。

‧國家間的比較研究發現,與那些只提供有限或甚至不提供研發稅務優惠的國家相比,那些側重於提供研發稅務優惠的國家的研發開支升幅並沒有明顯地高。

‧集中研究企業內決策過程的質性研究,為以上的量化研究結果提供進一步的證據支持。這些質性研究發現,研發稅務優惠對企業是否進行個別研發項目的決定並沒有影響。

‧一項質性研究更指出,在其研究的企業群中,大部分都認為研發稅務優惠純粹只是政府向企業給放的「花紅」。

以上列舉的結論,可以容許我們作出這樣的總結:研發稅務優惠對增加私人研發開支的效能非常有限;企業並不會如政府官員期望般積極回應稅務優惠的鼓勵,增加研發的開支。

當然並非所有政府官員都會對研發稅務優惠抱有正面期望,不少也持懷疑態度。美國前財政部長Paul O' Neill於2001年曾經說過:「去找那些企業決策層談談,詢問他們研發稅務優惠究竟對他們投資多少研發的決定有多大影響……假如你遇到一個說他是因為稅務優惠而增加研發投資,那你遇到的那個必然是儍瓜。」同樣地,德國作為世界上其中一個最有創新力的國家,並沒有推行任何鼓勵研發投資的稅務政策。

根據上文提及現有的證據,每1元的研發稅務優惠能夠增加的研發投資非常之低,有可能遠低於1元。因此,大部分的稅務優惠有可能實質上會變成政府給予企業的無附帶條件補貼,補貼企業那些本來都投入的研發開支。在此情況下,稅務優惠不單沒有增加總私人研發開支,它反而減少總私人研發開支。

撥款資助不會浪費

此外,由於每1元的研發稅務優惠最多也只能增加少於1元的研發投資,因此研發稅務優惠,充其量也只是一項無任何附帶條件的政府研發撥款,全數資助企業進行新的研發項目。既然有資助,企業可能會願意進行額外的研發項目,但它們絕無動機投入額外自己的資金。由此觀之,研發稅務優惠政策似乎完全不能達致鼓勵更多私人研發投資的目標。

綜合本文論點,我們不得不質疑以研發稅務優惠作為鼓勵私人研發投資的措施,是否有任何理據支持。

假如我們的目標是資助企業進行額外的研發項目,那麼,比起以稅務優惠間接地提供資助,以研發撥款的方式直接地向它們提供資助,會更符合成本效益。以同一筆公帑,研發撥款方式比稅務優惠方式可以資助更多的研發項目。原因是,以研發撥款方式直接提供資助,部分公帑就不會浪費在補貼那些企業本來就會進行的研究項目。

可是,假如我們的目標是增加整體私人研發開支,那麼我們還須繼續討論有哪些合適的政策工具可用。

高德禮  香港民主促進會

 

 

 

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