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2017年5月29日

鄒崇銘

打造釋放土地的內部市場

那邊廂,房協宣布獲得政府邀請,在郊野公園邊陲土地進行建屋研究,兩試點分別為元朗大欖隧道收費站以西,以及沙田水泉澳邨東南方,亦即位處大欖及馬鞍山郊野公園,合共涉及40多公頃土地;這邊廂,規劃署就183間空置校舍用地進行檢討,當中只有一成即18幅用地建議改作住宅用途,但佔地亦已多達60萬方呎,估計可提供約7036個公私營單位。

兩宗新聞,竟然在同一天的報章上出現,不可謂不諷刺到極,甚或可用「關公災難」來形容。

囤地搶地 自相矛盾

此話何解?那邊廂特區政府不斷高喊欠缺土地, 近年大力向綠化帶埋手覓地,現在就連郊野公園也不放過;但這邊廂卻死抱大量空置校舍拒絕改劃,又或保留作遙遠而未知的不確定用途,偏偏就是不願意「還地於民」,回應住宅用地不足的問題。兩宗新聞正好反映現行政策是何等自相矛盾。

正如我在別的場合已詳加解釋,2012年7月時任發展局局長麥齊光在立法會答問,披露政府坐擁逾2100公頃空置住宅用地,包括952.5公頃是「住宅」和「商業/住宅」用地。其後走馬上任的陳茂波顧左右而言他,推說「並非所有空置土地均可發展」。因為當中包括為數不少的天然斜坡及形狀不規則的地塊,以及現有發展、公路或其他設施在邊旁的狹窄地塊,未必適合作房屋發展。「住宅」和「商業/住宅」用地實際只有391.5公頃【註】。

5年前所公布的「一大堆不適宜發展的土地」,若按照現時房協試點研究的方向,盡皆可以「沉冤得雪」,重新變成「適宜發展的土地」了。而它們的面積竟多達561公頃(952.5-391.5),是郊野公園研究涉及土地的14倍!

為何政府死抱坐擁大量空置土地,尤其是基建配套較佳的市區地不放,卻偏向虎山行,硬要向尚未開發的偏遠土地埋手?這除涉及「盲搶地」背後的各種政治經濟角力,高達天文數字的土地利益分配,政府部門的內部阻力,官員的因循苟且和官僚作風,同樣不容忽視。須知增加土地及房屋供應,乃屬發展局及運房局的職責,其他問責局長固然隔岸觀火,愛理不理,前線執行部門更大可事不關己,置身事外。

去年的橫洲事件中曾披露,針對土地供應的跨部門協作,政府內部存在不止一個高層次協調機制,但卻受制於部門山頭主義以至個人政治利益,難以有效運作。例如梁振英和曾俊華便各行其事,互拖後腿,前者甚至「以球證身份落場」,捲進「官商鄉黑」的嫌疑。橫洲事件充分反映所謂跨部門協作,乃屬利益分配多於理性決策的機制,欠缺清晰透明的政策準則。

相比之下,過往10多年審計署接連發表報告,批評不同部門囤積空置土地或物業,平白浪費巨額公共資源,並間接導致土地供應更形緊絀,儼然是住宅供應不足的元兇。由此審計署反倒能通過公眾壓力,對部門割據囤地構成實質的制衡。例如前述的空置校舍用地檢討工作,正是源於一年多前的審計報告,可見輿論監察亦有一定成效。

土地「封套」 內部「強拍」

如何才能確立更有效健全的制度,促使官員釋出珍貴的土地資源?如何制定「還地於民」的政策機制, 從而回應市民對包括住宅用地的訴求?甚至是通過政府內部的獎罰誘因,驅使各部門騰出多餘土地?這些建議驟聽起來,好像是遙不可及的天方夜譚,普遍官員或許會當作笑話看待,但這其實亦是新一屆政府無法迴避的責任。

猶記得梁錦松任財政司司長的年代,面對連年的巨額財政赤字,曾推出激進的「營運開支封套」措施, 雷厲風行要求各部門「一刀切」削減開支;但有罰之餘亦有獎,同步容許部門保留封套內款項推行新的開支項目。當年政府赤字須設定財政「封套」,現時又能否對各部門施加土地「封套」?

我們大可設想,當「好打得」的林鄭月娥上任行政長官之後,同樣可要求各部門進行「體格檢查」,全面檢示10%使用率最低的用地,看看有那些「民脂民膏」可以切割出來,向其他更需要土地的部門進行「強拍」。假如個別部門首長未能「交數」,無法把部門內的「釘子戶」請走,便須提出充分的解釋來;相反假如部門釋出土地「達標」,便可優先競投騰空用地以提供新的服務。

當然,土地「封套」措施必然出現的效果,是那些最偏遠、基建條件最差的部門用地,將會最先被大規模釋放出來。對此我們大可採用加權的方式,對地理位置懸殊的土地差別對待;甚至是提供配套的政策誘因,鼓勵部門把不必要的設施遷往偏遠地段,從而騰出市區珍貴地段「還地於民」。

毋庸諱言,對於只為「無災無難到退休」、「多一事不如少一事」的公務員來說,無論是搬遷設施或優先投地,皆只會徒添他們的工作量,根本不能算是一種獎勵。因此較實際的做法,可能是財政開支上的鬆動,增加釋地較多的部門預算的彈性,從而令他們更願意「適度有為」、「急市民所急」。

註:文匯報:〈發展局:住宅地僅391公頃〉, 2012-10-18。鄒崇銘:〈561公頃住宅地,請先找數!〉,《香港01》,2017-5-18。

鄒崇銘  影子長策會成員

 

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