2017年5月29日

鄒崇銘

打造釋放土地的內部市場

那邊廂，房協宣布獲得政府邀請，在郊野公園邊陲土地進行建屋研究，兩試點分別為元朗大欖隧道收費站以西，以及沙田水泉澳邨東南方，亦即位處大欖及馬鞍山郊野公園，合共涉及40多公頃土地；這邊廂，規劃署就183間空置校舍用地進行檢討，當中只有一成即18幅用地建議改作住宅用途，但佔地亦已多達60萬方呎，估計可提供約7036個公私營單位。

兩宗新聞，竟然在同一天的報章上出現，不可謂不諷刺到極，甚或可用「關公災難」來形容。

囤地搶地 自相矛盾

此話何解？那邊廂特區政府不斷高喊欠缺土地， 近年大力向綠化帶埋手覓地，現在就連郊野公園也不放過；但這邊廂卻死抱大量空置校舍拒絕改劃，又或保留作遙遠而未知的不確定用途，偏偏就是不願意「還地於民」，回應住宅用地不足的問題。兩宗新聞正好反映現行政策是何等自相矛盾。

正如我在別的場合已詳加解釋，2012年7月時任發展局局長麥齊光在立法會答問，披露政府坐擁逾2100公頃空置住宅用地，包括952.5公頃是「住宅」和「商業/住宅」用地。其後走馬上任的陳茂波顧左右而言他，推說「並非所有空置土地均可發展」。因為當中包括為數不少的天然斜坡及形狀不規則的地塊，以及現有發展、公路或其他設施在邊旁的狹窄地塊，未必適合作房屋發展。「住宅」和「商業/住宅」用地實際只有391.5公頃【註】。

5年前所公布的「一大堆不適宜發展的土地」，若按照現時房協試點研究的方向，盡皆可以「沉冤得雪」，重新變成「適宜發展的土地」了。而它們的面積竟多達561公頃（952.5－391.5），是郊野公園研究涉及土地的14倍！

為何政府死抱坐擁大量空置土地，尤其是基建配套較佳的市區地不放，卻偏向虎山行，硬要向尚未開發的偏遠土地埋手？這除涉及「盲搶地」背後的各種政治經濟角力，高達天文數字的土地利益分配，政府部門的內部阻力，官員的因循苟且和官僚作風，同樣不容忽視。須知增加土地及房屋供應，乃屬發展局及運房局的職責，其他問責局長固然隔岸觀火，愛理不理，前線執行部門更大可事不關己，置身事外。

去年的橫洲事件中曾披露，針對土地供應的跨部門協作，政府內部存在不止一個高層次協調機制，但卻受制於部門山頭主義以至個人政治利益，難以有效運作。例如梁振英和曾俊華便各行其事，互拖後腿，前者甚至「以球證身份落場」，捲進「官商鄉黑」的嫌疑。橫洲事件充分反映所謂跨部門協作，乃屬利益分配多於理性決策的機制，欠缺清晰透明的政策準則。

相比之下，過往10多年審計署接連發表報告，批評不同部門囤積空置土地或物業，平白浪費巨額公共資源，並間接導致土地供應更形緊絀，儼然是住宅供應不足的元兇。由此審計署反倒能通過公眾壓力，對部門割據囤地構成實質的制衡。例如前述的空置校舍用地檢討工作，正是源於一年多前的審計報告，可見輿論監察亦有一定成效。

土地「封套」 內部「強拍」

如何才能確立更有效健全的制度，促使官員釋出珍貴的土地資源？如何制定「還地於民」的政策機制， 從而回應市民對包括住宅用地的訴求？甚至是通過政府內部的獎罰誘因，驅使各部門騰出多餘土地？這些建議驟聽起來，好像是遙不可及的天方夜譚，普遍官員或許會當作笑話看待，但這其實亦是新一屆政府無法迴避的責任。

猶記得梁錦松任財政司司長的年代，面對連年的巨額財政赤字，曾推出激進的「營運開支封套」措施， 雷厲風行要求各部門「一刀切」削減開支；但有罰之餘亦有獎，同步容許部門保留封套內款項推行新的開支項目。當年政府赤字須設定財政「封套」，現時又能否對各部門施加土地「封套」？

我們大可設想，當「好打得」的林鄭月娥上任行政長官之後，同樣可要求各部門進行「體格檢查」，全面檢示10%使用率最低的用地，看看有那些「民脂民膏」可以切割出來，向其他更需要土地的部門進行「強拍」。假如個別部門首長未能「交數」，無法把部門內的「釘子戶」請走，便須提出充分的解釋來；相反假如部門釋出土地「達標」，便可優先競投騰空用地以提供新的服務。

當然，土地「封套」措施必然出現的效果，是那些最偏遠、基建條件最差的部門用地，將會最先被大規模釋放出來。對此我們大可採用加權的方式，對地理位置懸殊的土地差別對待；甚至是提供配套的政策誘因，鼓勵部門把不必要的設施遷往偏遠地段，從而騰出市區珍貴地段「還地於民」。

毋庸諱言，對於只為「無災無難到退休」、「多一事不如少一事」的公務員來說，無論是搬遷設施或優先投地，皆只會徒添他們的工作量，根本不能算是一種獎勵。因此較實際的做法，可能是財政開支上的鬆動，增加釋地較多的部門預算的彈性，從而令他們更願意「適度有為」、「急市民所急」。

註：文匯報：〈發展局：住宅地僅391公頃〉， 2012-10-18。鄒崇銘：〈561公頃住宅地，請先找數！〉，《香港01》，2017-5-18。

鄒崇銘  影子長策會成員

 

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