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2017年7月24日

鄒崇銘 影子長策會

DQ的政治經濟學

由於立法會的宣誓風波,再有4名議員被取消議席。其中一個惹人關注的焦點是,泛民主派將會失去分組點票的否決權,讓建制派大有機會乘人之危,修改《議事規則》,禁止多年來的拉布策略;日後財委會各項撥款申請便會通行無阻,立法會的議事效率則會大幅提升。

背後涉及巨大經濟問題

近日關注焦點難免落在增加36億元教育經費,但廣為人所忽略的是,遠大於此數的各項基建工程開支。以近期審議的項目為例,便包括價值424億元的中九龍幹線、206億元的東涌新市鎮擴展工程,以及47億元的威爾斯和屯門等醫院重建或擴建工程等。相比之下,教育經費的增幅只屬九牛一毛。

毫無疑問,從拉布到DQ,這既是一個中港政治的危機,背後亦涉及巨大的經濟問題,不同持份者對此早已直言不諱。例如經民聯議員林健鋒相信,經濟表現排名下跌與立法會拉布、令基建和經濟項目受阻有關;建造業大聯盟則指出,建造業和工程界就業人口超過40萬,連家屬過100萬人,要令行業健康發展,每年「需要」2000億元新工程——700億元來自政府基建、700億元來自私人地產項目、600億元來自維修。

從1985年開始,香港基建開支皆由「基本工程儲備基金」(Capital Works Reserve Fund)的特別賬目支付,政府會把每年地價收入撥入基金,作為只限用於基建的「非經常性支出」。土地於是發展出現一個「資本旋轉門」的現象:與土地有關的收益撥入上述基金,而基金內的公帑再度投放予土地有關的工務工程,形成一個恆常不斷的開發環境、製造土地、發展基建工程的循環系統【註1】。

正如我在姚松炎教授主編的《選擇.未來——香港2030+民間替代方案》(土地教育基金,2017)一書中指出,曾俊華擔任財政司司長的10年,「庫房水浸」成為其面對的主要「難題」。經常性收入大幅超出開支,他會以一次性「派糖」方式,「非經常化」地還富於民,但那些皆只屬小恩小惠而已。相比之下,早期非經常性收入(主要指地價收入)超出開支,巨額盈餘遂投放十大建設之上;但到了後期,非經常性收入其實已漸漸落後,基建開支卻變得尾大不掉,仍「經常化」地繼續加速向上。

中大前副校長廖柏偉曾提及,1980-1997年地價總收入為3092億元,工程總開支則是2184億元,因此「地價淨收入盈餘」為909億元【註2】;1997-2013年地價收入上升一倍至6104億元,但開支卻上升一倍半達5542億元,盈餘僅為562億元。廖柏偉是特區政府長遠財政計劃工作小組成員,他原試圖告訴大家,地價盈餘偏低不足支持經常性支出的增加,因此不能轉撥作教育、醫療和福利等民生事務上;但他卻竟完全沒有注意到,問題關鍵是工程開支增長過快,甚至已倒過來需由經常性支出補貼!

廖柏偉更加不會預計到,若按2013-2017年已知的數據,再加上2017-2018年度《財政預算案》的估算,則2013-2022年10年間的基本工程開支將接近9000億元,是此前1997-2013年15年間開支的1.6倍!但與此同時,地價收入增長的估算將愈來愈趨於落後,其中於2014-2016兩個年度,基本工程儲備基金便分別錄得76億元和161億元赤字;預計自2018年起,每年更將錄得百多至200多億元的赤字,2018-2022年,4個財政年度的工程開支將合共虧損近800億元!

恰巧近日逛書展的時候,看見清華大學李浩然、袁曉航的《從世界工廠到世界工程師:新角色下中國的「一帶一路」倡議》(三聯書店,2016)一書,實大有茅塞頓開之慨。

顯而易見,「一帶一路」乃是中國輸出過剩產能的策略,一方面把天然資源開發、高鐵和高速公路等基建投資,轉移向發展水平較低的亞非地區;另一方面,國內則轉而開拓高增值的機械人、自動化等高新產業,重新提升面向全球的經濟競爭力。所謂的「世界工程師」,無非就是把依賴「磚頭」的發展模式,送到更加需要「磚頭」的落後地區。

既然特區政府大力支持「一帶一路」,香港建造業亦大可擔當「世界工程師」,在哈薩克、烏茲別克、巴基斯坦或伊朗推動基建,把引以為榮的高鐵和港珠澳大橋移師當地,為40萬從業員帶來無限的發展機遇。

相比之下,香港這個高度發展成熟的國際大都會,根本早已脫離依賴「磚頭」的發展階段,不斷投入數以千億計的公帑投資,換來只會是一堆低效低能的「大白象」工程。

香港前路的歷史抉擇

就連測量師出身的前任特首梁振英,任內亦經常勉勵我們的下一代,要走出香港,認識大中華,面向全球市場;然則,為何建造業和工程界也不響應一下官方的號召,立下向外闖一番天地的決心?顯然業界所依據的,並非面向全球市場競爭的規律,而是前述「資本旋轉門」的規律;業界早已習以為常的,乃是社會主義體制下的計劃經濟,茶來伸手、飯來張口的「大鍋飯」模式。或許,這亦正是「一國兩制」最優越的地方!

長期以來,以政府巨額補貼的國營基建,被打造成香港不可或缺的經濟命脈,被視為維持香港競爭優勢的主要策略;但同樣顯而易見的是,它更加是延續「磚頭」依賴、鞏固地產霸權的工具,亦是窒礙香港發展和進步的關鍵。這實無異於飲鴆止渴,把香港推向難以持續發展的不歸路。

由此可見,從拉布到DQ,其實亦間接反映了香港前路的歷史抉擇。它決定了香港注定要「食老本」,通過公帑不斷進行利益輸送,延續對低效過時產業結構的依賴。對既得利益集團來說,這將是不勞而獲、坐享其成的最佳保證;對北京政府來說,此舉亦大可進一步把香港邊緣化,減輕中央對香港經濟的依賴。凡此種種,其實都是路人皆見的簡單事實,難道特區政府和建制派議員會視而不見?

註1:本土研究社:《不是土地供應:香港土地問題的迷思與真象》。香港:本土研究社,2012。

註2:Liu Pak Wai (2014). Land Premium and Hong Kong Government Budget: Myths and Realities. The Chinese University of Hong Kong, Institute of Global Economics and Finance Working Paper.

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