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2019年6月8日

陳偉信 EJ GLOBAL plus 環地視野

政治難民審批 高度外交角力

曾幾何時,香港社會對於難民問題是既親切又抽離︰「親切」的是香港曾是接收「難民」的收容港及中轉站,也被本地政客諷刺香港是不少發展中國家的「難民天堂」;「抽離」的是難民—特別是政治難民—對香港社會而言是不可想像的事。然而,近月爆出兩名香港人獲得德國聯邦移民及難民署批出難民保護(Refugee Protection),打破了這個迷思—原來香港也產出政治難民。而根據德國聯邦移民及難民署新近回應媒體查詢,第三個來自香港的申請無疾而終,香港的司法清譽總算是扳回一城。

事實上,香港並非1951年《難民地位公約》及1966年《紐約議定書》所涵蓋的地方,卻因為要處理越南難民及船民問題,聯合國難民署在港設有常駐辦公室。而隨着2013年終審庭的判例及2014年特區政府提出「統一審核機制」(USM),特區政府才建立就「不驅回保護」(Non-Refoulement Protection)的審核機制,聯合國難民署則變為顧問及協助角色,向特區政府就難民及庇護政策提供意見。

國際原則與國情處理

從香港這個例子,不難發現處理政治難民問題涉及兩個層面,一是一些國際通用的原則,二是個別的國情處理。

以涉及港人在德申請難民保護為例,不論申請者以德國《基本法》第16(a)條提出庇護資格申請(Entitlement to Asylum),還是按照2008年《庇護法》(Asylum Act)申請難民保護,其基本審批資格均源於1951年《難民地位公約》對難民的定義,即因種族、宗教、國籍、屬某一社會團體或某種政治意見受到或將受迫害,因而居留在原屬地外,並且不再受或不願意接受原屬地保護的人。因此,一些其他常見出走的原因如國家發生戰爭的「戰爭難民」,尋求合理經濟生活而出走的「經濟難民」,甚至因天然災害滅國的「氣候難民」,本質上也不符合國際及德國現時的難民處理框架。

當然,要決定申請人什麼原因「離鄉別井」,是「戰爭原因」還是「宗教原因」,以及有沒有受到原屬地迫害,接受申請的國家也會建立一套甄別程序。例如,德國移民及難民署判別「迫害」的準則,除了生理及心理上的暴力外,也包括來自法律、行政、警察及檢控制度對申請者不對等甚至帶歧視的懲處。

除國家的實際情況外,區域組織在國際難民問題也扮演一定角色,例如歐盟的共同庇護體系(Common European Asylum System)及《都柏林第三規則》(Dublin III Regulation),就為歐盟成員國提出統一的庇護處理程序,包括申請者的第一到埗國須處理該名申請者,以及協調各成員國處理庇護申請的程序,以避免申請者因成員國審批及社福條件的差異作選擇性投案。這些程序最終也會內化為國家法規,成為國家處理庇護申請的重要部分。

然而,處理政治難民與處理其他難民更為複雜的地方,在於政治難民往往涉及他國的世俗國情,相對因種族及宗教問題受到迫害往往欠缺客觀基準︰針對某族群作種族清洗,或針對異教徒的不公義程序,這些有一定客觀事實基礎,界線也相對清晰。

政治犯與逃犯只差一線

反之,以流亡比利時的前加泰羅尼亞自治政府主席普伊格德蒙特(Carles Puigdemont)為例,他因加泰羅尼亞公投被西班牙當局控以叛亂罪,表面看是政治意見的審判,但如普伊格德蒙特向德國尋求政治庇護,會否成功?答案是否定的,原因是所有歐盟成員國屬德國「安全原屬國」(Safe Country of Origin)清單之內,即那些國家原則上不會「製造」難民,除非申請者提出極充分理由證明被該國家迫害。

再以留台內地學生李家寶為例,即使台灣現時正審議《難民法》,但該法也排除了大陸及港澳人士,原因自然不言而喻。

另一方面,由於不少申請庇護者往往在原屬國犯有若干罪行,例如與香港甚有淵源的斯諾登(Edward Snowden)在俄羅斯是臨時難民,在美國卻是一名洩密者及罪犯,因此也成為兩國外交角力籌碼。早前被厄瓜多爾政府取消庇護的阿桑奇(Julian Assange),就被瑞典政府控以性侵罪名並發出國際通緝令。

有趣的是,厄瓜多爾在2012年批出阿桑奇的政治庇護申請,原因是相信阿桑奇被英國遣返瑞典後會面對「不公平」的審訊,以及有機會出現二次引渡。但根據全球公義計劃(World Justice Project)有關國家法治指數的研究,瑞典是全球排名第4,英國排名12,而厄瓜多爾則排87。按今天討論《逃犯條例》的基準,厄瓜多爾政府越俎代庖,「拒絕」瑞典向英國政府提出的合法引渡申請,似乎甚是多事。

事實上,從政治難民問題角度去思考阿桑奇事件,所引發的其實是外交庇護(Diplomatic Asylum)是否合乎處理難民的國際標準。在拉丁美洲國家而言,外交庇護是國際法下可接受的庇護申請方式,也有不少涉及拉丁美洲的國際法案例。然而,在歐洲諸國而言,庇護申請必須在該國領土提出,大使館及領事館雖受《維也納外交關係公約》及《維也納領事關係公約》所保障,卻不屬該國的主權領土,因此在大使館或領事館批出庇護權,有違國際外交慣例。

從這一點,也許我們可就德國駐港總領事館早前發出的聲明作「二次解讀」:申請難民保護是要在德國當地向聯邦移民及難民署提出,駐港機構不能提供「外交庇護」。是否如此解讀,相信只有發聲明的德國駐港總領事才知道。

陳偉信  中大全球研究學士課程講師

 

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