政治難民審批高度外交角力

曾幾何時，香港社會對於難民問題是既親切又抽離︰「親切」的是香港曾是接收「難民」的收容港及中轉站，也被本地政客諷刺香港是不少發展中國家的「難民天堂」；「抽離」的是難民—特別是政治難民—對香港社會而言是不可想像的事。然而，近月爆出兩名香港人獲得德國聯邦移民及難民署批出難民保護（Refugee Protection），打破了這個迷思—原來香港也產出政治難民。而根據德國聯邦移民及難民署新近回應媒體查詢，第三個來自香港的申請無疾而終，香港的司法清譽總算是扳回一城。

事實上，香港並非1951年《難民地位公約》及1966年《紐約議定書》所涵蓋的地方，卻因為要處理越南難民及船民問題，聯合國難民署在港設有常駐辦公室。而隨着2013年終審庭的判例及2014年特區政府提出「統一審核機制」（USM），特區政府才建立就「不驅回保護」（Non-Refoulement Protection）的審核機制，聯合國難民署則變為顧問及協助角色，向特區政府就難民及庇護政策提供意見。

國際原則與國情處理

從香港這個例子，不難發現處理政治難民問題涉及兩個層面，一是一些國際通用的原則，二是個別的國情處理。

以涉及港人在德申請難民保護為例，不論申請者以德國《基本法》第16（a）條提出庇護資格申請（Entitlement to Asylum），還是按照2008年《庇護法》（Asylum Act）申請難民保護，其基本審批資格均源於1951年《難民地位公約》對難民的定義，即因種族、宗教、國籍、屬某一社會團體或某種政治意見受到或將受迫害，因而居留在原屬地外，並且不再受或不願意接受原屬地保護的人。因此，一些其他常見出走的原因如國家發生戰爭的「戰爭難民」，尋求合理經濟生活而出走的「經濟難民」，甚至因天然災害滅國的「氣候難民」，本質上也不符合國際及德國現時的難民處理框架。

當然，要決定申請人什麼原因「離鄉別井」，是「戰爭原因」還是「宗教原因」，以及有沒有受到原屬地迫害，接受申請的國家也會建立一套甄別程序。例如，德國移民及難民署判別「迫害」的準則，除了生理及心理上的暴力外，也包括來自法律、行政、警察及檢控制度對申請者不對等甚至帶歧視的懲處。

除國家的實際情況外，區域組織在國際難民問題也扮演一定角色，例如歐盟的共同庇護體系（Common European Asylum System）及《都柏林第三規則》（Dublin III Regulation），就為歐盟成員國提出統一的庇護處理程序，包括申請者的第一到埗國須處理該名申請者，以及協調各成員國處理庇護申請的程序，以避免申請者因成員國審批及社福條件的差異作選擇性投案。這些程序最終也會內化為國家法規，成為國家處理庇護申請的重要部分。

然而，處理政治難民與處理其他難民更為複雜的地方，在於政治難民往往涉及他國的世俗國情，相對因種族及宗教問題受到迫害往往欠缺客觀基準︰針對某族群作種族清洗，或針對異教徒的不公義程序，這些有一定客觀事實基礎，界線也相對清晰。

政治犯與逃犯只差一線

反之，以流亡比利時的前加泰羅尼亞自治政府主席普伊格德蒙特（Carles Puigdemont）為例，他因加泰羅尼亞公投被西班牙當局控以叛亂罪，表面看是政治意見的審判，但如普伊格德蒙特向德國尋求政治庇護，會否成功？答案是否定的，原因是所有歐盟成員國屬德國「安全原屬國」（Safe Country of Origin）清單之內，即那些國家原則上不會「製造」難民，除非申請者提出極充分理由證明被該國家迫害。

再以留台內地學生李家寶為例，即使台灣現時正審議《難民法》，但該法也排除了大陸及港澳人士，原因自然不言而喻。

另一方面，由於不少申請庇護者往往在原屬國犯有若干罪行，例如與香港甚有淵源的斯諾登（Edward Snowden）在俄羅斯是臨時難民，在美國卻是一名洩密者及罪犯，因此也成為兩國外交角力籌碼。早前被厄瓜多爾政府取消庇護的阿桑奇（Julian Assange），就被瑞典政府控以性侵罪名並發出國際通緝令。

有趣的是，厄瓜多爾在2012年批出阿桑奇的政治庇護申請，原因是相信阿桑奇被英國遣返瑞典後會面對「不公平」的審訊，以及有機會出現二次引渡。但根據全球公義計劃（World Justice Project）有關國家法治指數的研究，瑞典是全球排名第4，英國排名12，而厄瓜多爾則排87。按今天討論《逃犯條例》的基準，厄瓜多爾政府越俎代庖，「拒絕」瑞典向英國政府提出的合法引渡申請，似乎甚是多事。

事實上，從政治難民問題角度去思考阿桑奇事件，所引發的其實是外交庇護（Diplomatic Asylum）是否合乎處理難民的國際標準。在拉丁美洲國家而言，外交庇護是國際法下可接受的庇護申請方式，也有不少涉及拉丁美洲的國際法案例。然而，在歐洲諸國而言，庇護申請必須在該國領土提出，大使館及領事館雖受《維也納外交關係公約》及《維也納領事關係公約》所保障，卻不屬該國的主權領土，因此在大使館或領事館批出庇護權，有違國際外交慣例。

從這一點，也許我們可就德國駐港總領事館早前發出的聲明作「二次解讀」：申請難民保護是要在德國當地向聯邦移民及難民署提出，駐港機構不能提供「外交庇護」。是否如此解讀，相信只有發聲明的德國駐港總領事才知道。

陳偉信中大全球研究學士課程講師