2017年7月15日

梁啟智 EJ GLOBAL plus EJ Watch

美國Checks and Balance

本月初，在香港傳媒忙於主權移交20周年的新聞時，美國國會有一宗重要卻容易忽略的消息：眾議院撥款委員會在審批一項重要的國防預算時，通過了一項出其不意的修正案：限期撤銷2001年的軍事授權法。這項修正案示範了一個很基本但在頃刻卻十分重要的美國政治理念：三權分立。

美國憲法一方面規定總統是軍隊總司令，同時規定只有國會才有宣戰權。綜觀歷史美國國會自二次大戰以來就沒有試過正式宣戰，現實來說當今世情瞬息萬變，也不可能每次等國會通過才能動武，總統有多少軍事權是個美國政治的老問題。在越戰時國會就通過條款，要求總統在動武後60天內得到國會授權。

911恐襲後，國會隨即通過反恐軍事行動授權，美軍以此法理依據在阿富汗和世界各地攻擊恐怖分子。問題是911恐襲至今已有16年，歷三任總統反恐戰爭猶如沒完沒了，覆蓋14個國家，不少評論認為當年的授權已被任意擴張，在也門用無人機搞暗殺又算是，連在沒有法庭命令下監控電話和互聯網也算是。國會常有意見認為應在適當時候收緊授權，或用新的授權取代之。

特朗普頭上金剛箍

不過在這個時機提出修正，又有另外兩重的意義。首先，奧巴馬任內的軍事授權執行已引起質疑，國會卻沒有收回權力。到了特朗普上台了，國會卻忽然覺得有此需要。有評論指此舉不可能純粹對事對不人，國會明顯對特朗普不放心，認為他會濫用權力。特別是特朗普轟炸敍利亞後，不少國會議員憂慮他會完全無視憲法列明屬於國會的宣戰權。

第二重意義，是回應了上屆美國大選後輿論對共和黨「一黨獨大」的憂慮。大選以來，共和黨掌握了白宮和國會參眾兩院，又透過大法官委任保持了最高法院的保守派席位，彷彿一次過壟斷了行政、立法和司法三權，變成「全面執政」。今次撤銷軍事授權的意外之處，在於雖然由民主黨的國會議員提出，卻要靠共和黨的議員支持才能通過。換言之，這些共和黨議員很清晰的告訴公眾：我有自己的立場，不聽白宮指揮。

讓我們拉闊一點去看：按照「全面執政」的說法，共和黨應可毫無顧忌地推行他們的政策。事實是自特朗普上任以來的半年時間，國會可是一條他承諾過的重大決議也未有通過。興建圍牆？撥款不獲批准。削減福利？沒有通過。大幅減稅？還未開始審議。加進口稅？只聞樓梯響。基建工程？提了幾句已經沒有下文。

唯一算是登上立法日程的，只有推翻奧巴馬醫改一項，不過也只是過了眾議院的一關，到了參議院這關卻卡住了。方案最少要有50票才獲通過，共和黨雖然有52名參議員，卻在溫和與激進兩翼同樣有足夠多的參議員不同意現方案。

這兒我們便清楚看到分權的力量了。沒錯，總統是共和黨人，國會多數議員也是，但他們的權力基礎不一樣。總統是全國選出，國會議員是地方選出，負責的對象不一樣。甲地選出的民主黨人和乙地選出的不一樣；丙地選出的共和黨人和丁地選出的也不一樣。現在不少溫和的共和黨人面對明年的國會中期選舉，眼見參議院的醫改方案只有17%的民意支持，當然會變得格外小心。還有各州的共和黨州長，他們不少都沒興趣賣特朗普的帳，不留餘地攻擊醫改計劃，也為這些反叛的議員提供了掩護。

凡此種種，在一個專制的社會當中，往往會被稱之為「亂」和「沒有效率」。然而反過來說，無人有能力在怱忙中一錘定音，每個環節都要經歷一連串的討價還價，也可以是一種制度優勢。近日傳出共和黨內要通過「分豬肉」來收買溫和派的議員，不過就算參眾兩院都分別通過醫改，還要經過兩院仲裁的過程，而不是每一個建議都合乎仲裁制度的要求，到時又會有另一輪的爭議。

今天的香港政治用「禮崩樂壞」這四個字恐怕也不足以形容，在太平洋彼岸同時出現了品格無下限的總統。不過美國的制度底子夠厚，他們的「政治亂局」也有值得羨慕之處。

梁啟智  時事評論人

 

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