歐土協議透出玄機內部矛盾拆解有法

隨着3月18日歐盟與土耳其達成協議並於本周一開始執行，歐盟與土耳其的關係似乎走到另一個層次。根據雙方同意的協議文本，歐盟與土耳其將有一個「以一換一」的難民合作框架，歐盟會自3月20日起將由土耳其到希臘不符合難民申請資格的非法移民送回土耳其，而土耳其每接收一名經上述政策到埗安置的移民，歐盟由土耳其接收一名已審批的敍利亞難民。歐盟主席圖斯克（Donald Tusk）揚言，經土耳其到希臘不受控的難民潮已經完結，今後歐盟將更有序地接收來自敍利亞的難民，既滿足歐盟在人道事務一貫立場，又有效處理歐盟海上邊境不受控的情況。

歐盟放棄置喙土國內政

歐土協議出台後惹來不少批評，聯合國難民公署指這協議或違反國際法下不強制遣返庇護申請者的規定，專研移民政策及歐洲移民問題的Elizabeth Collett則指出，早在2013年歐盟與土耳其簽訂的協議內，已同意將那些從土耳其偷渡到歐盟的人員送返土耳其，而在難民問題上歐盟亦設有「安全第三國」名單（Safe Third Counties）。土耳其的國內情況是否符合「安全第三國」條件成疑，例如歐盟規定「安全第三國」必須是一個民主國家，而且沒有虐待犯人或施加酷刑紀錄。因此，Elizabeth Collett認為歐盟與土耳其的協議是一場門面工夫，目的是希望平息歐盟內部不滿以及向有意經海路偷渡到歐盟的難民傳遞「此路不通」的訊息，多於解決難民問題。

然而，假如從歐盟與土耳其多年外交關係出發，以歐盟外交政策為分析歐土協議，不難發現歐土協議背後希望解決的其實不只是非法移民問題，而是作為一個歐盟外交實驗，嘗試在舊有的外交框架上作一定程度的改變。

不少分析歐盟外交政策的學者均同意，歐盟外交最具吸引力的政策往往是與會員國資格掛鈎，例如透過歐盟東擴解決冷戰後東歐權力真空的問題，亦嘗試透過建立歐洲睦鄰政策（European Neighbourhood Policy）將歐洲共同市場與其他非會員國分享。以往歐盟執委會制訂歐洲睦鄰政策時強調，歐盟與鄰國可以除制度外分享一切（Everything But Institutions），背後自然是希望在沒有能力擴張的情況下仍可運用共同市場的「利益」來吸引鄰國和歐盟合作，改善管治及開放市場。

假如從上述角度分析，歐盟這次與土耳其達成協議的手法似乎如出一轍。事實上，近年歐洲受到難民問題困擾時，歐盟與土耳其關係卻急速發展。特別是土耳其加入歐盟一大阻力──法國，2015年及2016年先後同意就經濟與貨幣政策（Economic and Monetary Policy）及金融與公共財政預算政策（Financial and Budgetary），與土耳其方面談判，背後是否涉及「回饋」土耳其在對俄、對敍利亞及協助處理歐洲難民問題的貢獻，讀者應心裏有數。

然而，對埃爾多安來說，這次透過協助歐盟解決難民問題以換得入歐談判進展，一方面滿足政府宏觀施政目標，以打入歐洲共同市場為土耳其經濟注入動力，以及平衡俄國的影響力，另一方面歐土協議落實的政治環境亦令埃爾多安今後免於受到歐盟對其國內政策施壓。以色列智庫國家安全研究所（The Institute for National Security Studies）近日發表的報告表明，歐盟在歐土協議付出最大的代價不是金錢及接受來自土耳其難民承諾，而是歐盟放棄以外交政策、會員國資格談判來影響周邊土耳其內政的機會。

事實上，整個歐土談判的背景有數段小插曲被人遺忘︰土耳其當局對境內外庫爾德人的打壓；政府及法院以信託強行接管批評政府媒體Zaman事件，新媒體的報道手法與風格和早前批判埃爾多安施政南轅北轍。以往歐盟會抨擊這些涉及人權及新聞自由事件並將之與土耳其入歐談判進程掛鈎，但在難民協議上這些均成為旁枝末節。

研究歐盟外交政策權威學者Stephan Keukeleire分析歐盟外交政策特質時強調，歐盟與其他國家外交政策的不同在於它是以改變國家內的社會、經濟、文化的深層結構為主（A Structural Power），因此要看到歐盟的外交成果往往需要相當長時間。而歐盟透過外交輸出道德規範及良好管治將周邊國家「同化」，建立一個「有實無名」的大歐盟體系，對於現有成員國而言，既有經濟利益亦可滿足邊境安全考量。但這一切隨着歐盟容忍土耳其內政偏離歐洲核心價值以求落實歐土協議而弱化，在難民問題以外歐盟今後難以影響土耳其的民主及公民社會發展。

綑綁成員外交國防政策

但從另一個角度出發，假如歐土協議的目的根本不是土耳其而是成員國內部矛盾，歐土協議所突顯的卻是正常外交政策所着重的另一個面向︰透過外交政策改變國內結構，將Structural Power的概念放到歐盟內部而非境外。一直以來，歐盟涉外關係面對的最大批評是當中欠缺一致性，令有意分化歐盟的國家可以透過與不同歐盟成員國選擇性合作達到分化歐盟的效果，如當年伊拉克戰爭期間美國提出的「新舊歐洲論」。

對於以主權國家主導、成員國面對的地理環境不盡相同的歐盟而言這是根本的困局，亦難以透過日常外交合作解決。儘管近年的研究表明歐盟成員國在其外交政策上有「歐洲化」的趨勢，《里斯本條約》也強化了歐盟在外交的角色，但在一些爭議較大的問題如對中國人權事務、對俄及前蘇聯加盟國關係等，成員國迥異的取態往往令歐盟難有統合政策回應時局轉變。

歐土協議的特色是將歐洲內部問題直接與歐盟外交甚至國防政策掛鈎，試圖將外交政策合作作為解決歐盟內部矛盾的方法，甚至作為改變歐盟體制結構的藥引。歐盟內部一直不滿希臘在處理非法移民問題的效率，有傳提出將希臘暫時逐出神根區以求加強邊境控制。希臘方面則認為歐盟沒有照顧到雅典當局面對的財政及人員壓力，但同時又不容許歐盟過分介入希臘的邊境管理要務。然而，要有效執行歐土協議，歐盟會要求希臘加強邊防事務以求識別哪些是屬於歐土協議下的「非法移民」，假如雅典當局未能有效回應，歐盟只會加強其壓力甚至真的「接管」希臘的地中海邊境。假若如此，這次歐土協議實際上是建立一個新的框架，嘗試以外交為引子改革歐盟內部情況的一場實驗。

陳偉信香港中文大學社會科學院講師