2021年5月11日

劉智鵬

土地債券與《收回土地條例》雙管齊下

新界面積比港島及九龍加起來差不多大8倍，具有龐大的發展潛質。在發展新界的過程中，不動用《收回土地條例》難以整合新界業權零碎複雜的地塊。不過，在收地時必須考慮如何恰當地保護新界土地業主的私有產權，特別是保障個別小業主，令他們在發展過程中的權益得到公平照顧，他們才會樂於配合政府的收地政策，將其土地交出。在中長期方面，推行政府土地債券是一個多贏方案。

在六十年代，港英政府在新界收地時，因為庫房現金不足，便以「換地權益書」代替現金補償，讓權益書持有人擁有以5方呎農地換取將來2方呎屋地的權益；權益書性質有如債券，可以在政府公開賣地時使用。

此制度後來過度發展，以致尾大不掉，政府根本沒足夠土地讓「換地權益書」持有者兌換，最後要動用大量公帑回購，但仍有大量權益書落在大地產商手上，變相令他們擁有左右土地發展的本錢。有此慘痛經驗，香港政府談虎色變，一直不敢再考慮類似「換地權益書」的方案。

其實「換地權益書」並非洪水猛獸，反而是一個極富創意的方案，不過當年執行的時候操之過急，未及周詳考慮，致引發不良後果而已。其歷史教訓主要有三個方面：

（1）制度變相容許非原址換地，無法控制土地資源的交換；

（2）權益書不設年期，無法預計持有者何時兌換，不利政府作長遠城市規劃；

（3）5方呎農地換2方呎屋地的比例沒有理性依據，政府擁有的屋地根本不能充分兌換農地。

就今日的社會條件去考慮，只要對「換地權益書」作出適度調整，以上的問題完全可以妥善處理。解決的辦法就是由政府發行土地債券，同時動用《收回土地條例》收地發展新界。

政府主導公平分配發展權益

為免重蹈覆轍，陷入以往「換地權益書」的困局，政府必須先有一個規劃的發展區藍圖，其中包括基建、公營房屋用地、私營房屋用地；區內地主擁有的地段無論坐落在發展藍圖什麼地方，地主的權益將以其擁有的土地面積在整個發展區總面積中所佔的百分比，乘以藍圖中私營房屋所佔面積的比例，也就是有升值潛質土地面積的比例。

新發展區內每一個地塊的業主，無論其土地所在位置在發展藍圖中是規劃作公路、水渠、公屋或是私人房屋，都獲得平等重新分配應得發展權益的待遇。舉例說明【表】，假設新發展區面積是100公頃，在藍圖內，如果可供私人發展土地設定為總面積的30%（其他70%發展為公營房屋、基礎設施如道路、學校、醫療設施、消防、公園、社區設施等等），那麼，本來擁有20公頃農地的地主，向政府交出土地後，換回的是6公頃的私人屋地發展權；擁有30公頃農地的地主，可以換回9公頃屋地發展權；擁有40公頃農地的地主，可換12公頃屋地發展權；餘此類推。如此，所有地塊業主都可以按其地塊大小獲得相應的發展權益。

為保證土地的轉換能夠實際執行，以杜絕過度發債的問題，政府發行的債券所承諾的土地，一定不多於發展區規劃下的私人房屋發展用地。換回來的私營房屋發展權，也只限在本區使用，債券必須根據發展區的規劃時間表定下有效期，以保障發展區完全按規劃發展。

優點多多地主官民皆大歡喜

政府根據發展區規劃收地，地主可選擇收取官價現金賠償或是拿取相當於其應得權益的土地債券。這樣，就算只有半公頃面積土地的小地主，其利益也不會被蠶食。債券更可以在公開市場自由買賣，小地主即使沒有足夠的土地面積根據藍圖發展，亦可以選擇與其他小地主合併，也可以將其權益出售。

持有人向政府兌換債券進行發展時，必須向政府「補地價」，即是補償土地由農地改作屋地的地價差額；這差額成為政府重要的收入來源，發展愈多收入就愈高，可減低政府對高地價政策的依賴。其次，因為是政府主導，土地可以有秩序地釋放，大眾有了希望，「有房產」與「沒有房產」的階級矛盾會漸漸減退，社會便會趨向穩定。

以後，發展不再是大發展商的專利，即使擁有一小塊土地的小業主也可以參與其中；祖堂的土地亦不用賣斷，反而，其權益可以通過參與發展的項目而世代保留，又不妨礙新界的發展。推行土地債券完全毋須修訂任何法例，在現行的法規和制度下已經可以推行。

香港的房屋問題已困擾政府多年，亦蔓延至不同的社會問題，政府必須以堅毅的態度積極面對，從短、中、長期逐步解決難題，讓香港市民能夠擁有自己的安樂窩。

二之二

持續智庫主席

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