氣候難民漸現聯國法律保障真空

去年全球各地都受到不同程度的極端天災衝擊，加上升溫與海平面上升持續，威脅農業生產和基建安全，亦長遠加快疾病的傳播。環境劇變所造成的「氣候遷徙」（Climate-Induced Migration）與「氣候難民」（Climate Refugee）議題已非危言聳聽的假設想像，國際社會與學界已經着手研究升溫趨勢與人口遷移的推算，以及相應的氣候調適應對方案。不過，此議題一直爭議甚大，當中又以法理及政治問題最為棘手。

首先，學界對於氣候遷徙的人口數字與速度的量化推算難有一致共識。此前，國際間普遍引用氣候經濟學權威Nicholas Stern在2006年所引述的估算，指2050年前將有2億人口遷移。今年3月，世界銀行一份研究則警告，若按現時的升溫趨勢，單是撒哈拉以南非洲、南亞及拉丁美洲3個發展中地區在2050年前就會有1.4億人因為氣候變化而需要大規模進行內陸與跨國遷徙。

紐國前衞設太平洋島民簽證

這引申出另一個重要的法理定義難題。氣候變化與遷徙的因果關係涉及複雜的科學與社經結構因素，令國際社會更難制訂一致準則，應對可能出現的移民潮。舉例來說，水位上升加劇海洋小島國陸沉危機，或部分天災頻繁的高危地區將有更多人流離失所，這些都是相對迫切、而因果關係直接的處境。

除卻這些「高危人口」，社群遷徙往往涉及多重因素（諸如資源衝突、基建滯後或政策支援的不足），氣候變化對社群所造成的影響亦是複雜而長遠的，如何斷定環境因素的迫切性、如何界定這些移民的權利，之後如何以此為基礎推動政策制訂，都涉及跨領域的研究協作。

聯合國於1951年簽訂的《難民地位公約》並沒有涵蓋因環境因素而需要遷徙的人口，這意味「氣候難民」並未能在《難民地位公約》締約國享有申請庇護的權利。雖然聯合國難民署的《國內流離失所者指導原則》（Guiding Principles on Internal Displacement）有提及適用於氣候遷徙的內容，然而這份文件並沒有法律約束力，亦難以實施，以致大部分國家都沒有將此納入國法。現實而言，鑑於歐洲難民潮持續、全球極右思潮反撲，加上難民署應對現時難民潮本已不勝負荷，國際社會傾向不贊成在現階段就氣候問題重啟公約的談判。

因此，國際社會現時集中在《聯合國氣候變化框架公約》下商討可行機制，處理急需遷徙的高危人口，並設立針對性的融資機制。同時，由於國際人權法規有明確提及保障基本糧食、健康、長遠生計的普遍權利，法律學界因此正研究能否在現有的框架下釐定適用於氣候遷徙與相應安置權利的條文。

由於國際法規改革需時，國際社會都寄望由個別發達國家先行推動有關措施，以示國際先例，鼓勵別國效法。目前，紐西蘭正是全球唯一就氣候遷徙制訂庇護機制的國家；該國新任總理阿德恩（Jacinda Ardern）去年更表明會引入一項專為太平洋島民而設的特別簽證，協助有需要遷徙的島民移居。不過，很多太平洋島國同時擔憂「難民」標籤會令國際社會忽視他們自己應對的努力，重申「尊嚴遷徙」的訴求。

學界認為，除了改進法規，持續監察遷徙規模與趨勢等資訊收集也非常重要。長遠而言，應對氣候變化造成的移民潮的關鍵，終究要回到全面的氣候政策與跨國合作。例如前述的世界銀行報告就指出，若各國落實更整全的可持續發展綱領，3個地區的國內遷徙總數可減至6500萬至1億人左右。

除了積極減排、投資用於調適的技術發展與加強基建抗逆力之外，城鎮的可持續規劃亦將減低人口流動造成的壓力。全球能否適應氣候變化帶來的衝擊，還看各國的決心。

周澄英國倫敦大學亞非學院

全球能源與氣候政策碩士