預算案輕視收入結構失衡隱患

財政司司長陳茂波剛發表新一年度財政預算報告（下簡稱「預算案」），平情而論，雖則沒有令人眼前一亮的新思維，但可算是一份負責任的預算案。筆者乍讀後，感受是「喜憂交集」。

筆者喜見陳司長計劃投放大量財政資源於香港未來的發展，亦罕有地建議大幅調低「打工仔」的薪俸稅稅負，減輕他們的生活擔子。但令人憂慮的，第一，今次的預算案，政府預留了大量資金予不同領域在未來發展，這些資金如何有效地到位，從而達致預期的政策目標，仍須拭目以待。其次，預算案也沒有回應財政收入過於依賴直接稅的潛在危機，政府依靠非經常性和不穩定性的收入，不免令人擔心收入結構相當脆弱。

陳司長運用本年度財政盈餘當中40%，約550億元還富於民，此比率是近年新高。在公共開支方面，由2018/19年度與其後的中期預測期間，公共開支與本地生產總值（GDP）將突破過去不能高於20%的財政預算準則框框，達到21%。

頗多打破慣例之舉

除上述要點外，預算案中最進取的部分莫過於對有關薪俸稅的四項建議。首先，在免稅項目中，建議加入新項「傷殘人士免稅額」達7.5萬元。第二，提高現有免稅項目中的子女免稅額和供養父母或祖父母免稅額，分別至12萬和5萬元。第三，建議2017/18的稅款寬減（tax rebate）上限增加至3萬元。最後一項建議，是對累進稅制度的較大幅改動。

預算案建議薪俸稅各級稅階由現時的4萬元擴闊至4.5萬元。邊際稅率亦由原來4檔增至5檔，即從現時的2%、7%、12%、17%，改為2%、6%、10%、14%及17%，而且由第二檔開始，相應調低了邊際稅率。此舉是有實效的措施，讓納稅人可減輕稅務負擔，寬減之數可從40%至60%不等，對受薪階層的納稅人來說，無疑是「喜訊」。

不過，報告亦有令人相當憂慮之處。去年度預留了100億元投放到一些具優勢的產業上，今年再多預留500億元集中在生物科技、人工智能、智慧城市和金融科技等領域。另一方面，預算提供額外60億元，用於增加醫院床位和增聘人手，同時花費3000億元予醫管局提早籌謀第二期醫院發展計劃，冀額外增加3000至4000個床位。坊間對此有批評，認為床位只是醫療服務的「硬件」，而更重要的是「軟件」，包括醫生和護士的專業培訓。

預留款項數目龐大

筆者細閱報告，發現這筆龐大的預留開支，除了用作增加床位等「硬件」外，還包含醫護人員的培訓，報告透露會跟本地大學溝通，未來增加醫生、牙醫、護士及相關專職人員的資助學額。可以看到，政府今年撥予發展基金的預留款項很大，覆蓋範圍也相當廣泛。

我們借鑑過去投放到低收入生活津貼以至長者生活津貼的預留撥款的經驗，發現有機會出現款項運用不足，政策落實和受惠人沒有到位的情況。筆者上周參加了會計師公會主辦的新一年度預算案論壇，有論者指出，原因是申請手續十分繁複，令受惠的受眾遠低於政府預期。值得警惕的是，本財政年度所預留的大筆款項，投入到相關項目領域後，如何避免重蹈資源落實不到位的覆轍。

同樣值得關注的是，財政收入過於依賴非經常性和不穩定性收入的失衡結構。我們看到，政府的開支不斷增加，但預算案沒有提及有計劃地開源的稅制改革構想。

筆者認為有兩點很值得討論。第一，預算案建議擴闊稅階，把邊際稅率調低，並由4檔增加至5檔，提高現有免稅項目中的子女免稅額和供養父母或祖父母免稅額，及建議2017/18的稅款寬減上限增加至3萬元等，這一籃子建議預期政府稅收減少約288億元。薪俸稅相對總稅務收入的佔比，將由12%降至9%，換言之，在增加開支下，政府恒常收入的結構部分，卻萎縮了3個百分點。

在未來開支的預算中，間接稅和與社會經濟環境牽連的收入，譬如印花稅等，預算2018/19收入卻提高到1000億元。至於賣地收入，預算亦估計有高收益達1210億元，從預算的數字可見，政府收入將會繼續十分依賴非經常性和不穩定性收益，收入結構失衡結構有加劇跡象。

稅務小組未發揮貢獻

據預算案的資料，2017/18年度修訂預算財政總收入為6124億元，比原來預算高出1047億元，幅度達到20.6%，差額形成的主要原因，是地價和印花稅收入較預期為多（報告第58段）。其中地價收入較原來預算高626億元，達到1636億元，增幅為62%，政府解釋，「主要由於年內推出多幅市區商業和住宅用地，以及發展商達成協議的換地個案收入急升有關。」至於印花稅，由於去年物業和股票市場交投熾熱，令印花稅收入比預期多397億元，達到927億元，增幅為75%（報告第59段）。

從2017/18年度政府的收入結構看到，本港的三大稅收來源，包括利得稅、賣地收入加上相關印花稅，以及薪俸稅，佔總收入近七成的結構，在今年度預算案中，不僅未見改善，反而有加劇隱憂，因為如今薪俸稅相對總收入的佔比，減少了3個分點，這樣一來，政府收入過於依賴地價和相關印花稅收入的問題，未來要解決此問題會更為複雜。可是，這份預算案似乎未有十分重視這個收入結構失衡的隱患，未有着墨應對的政策思維和方案，令人失望。

此外，在預算案中提到，生物科技、人工智能、智慧城市和金融科技領域的發展潛能很大，並預留額外500億元推動其發展，無可否認，政府在推動、吸引、提供支援這些領域產業，並強化這方面的良好投資環境與氣氛，委實不遺餘力，而且在目前坐擁雄厚的財力下，確實可以有所作為，卻可惜沒有在稅務政策上，作出與時並進的對口發展。

進而言之，政府承認科技浪潮席捲全球，必須要繼續完善創科環境，吸引新經濟公司和科研機構來港落戶，但這些新經濟公司「顛覆性」的收入和新商業模式，政府如何在稅務制度上作出相應反應，在預算案裏並無着墨，意味政府的稅入結構，在新經濟來臨的契機下，未能及時開拓嶄新的、具可持續性的制度源頭，稅務政策小組似乎暫未發揮應有的貢獻。

租金稅務寬減冀落實

本港未來經濟增長估計有3%至4%，通脹率為2.2%至2.5%之譜，經濟增長持續，低通脹率，這樣穩定的環境，稅務小組應更多着眼於制訂稅制改革的方案，並加快落實推行。可惜，預算案並未有片言隻語的預告。

最後值得論及，面對本港樓價瘋狂飆升，租金同時大舉攀升的嚴峻形勢下，預算報告並無提出具體政策措施加以紓緩，除了提及樓房供應量外，便沒有任何其他交代了。筆者認為，樓價的變化取決於邊際供應、邊際需求、資金的寬緊和期望管理這四大因素。目前供不應求，在息率依然低企，資金充裕的情況下，樓價與租金齊升對市民的壓力，短期也難以改變。政府在支援或協助市民「上車」上，不應過度介入，反而在租金上可以作出稅務寬減，以減輕無能力置業的中低收入家庭之生活負擔。

財政司司長陳茂波在回應預算案的公開談話中，提到目前正就稅務上對租金作出寬減，與稅務局商討中，筆者寄望寬減政策能夠盡快實現，使港人在住房問題上，可以作出租賃而非一定盡快置業上樓不可的吃力選擇，以減輕買樓需求不斷飆升的壓力。

（本文由科大商學院傳訊部筆錄，麥寶龍博士口述及整理定稿）

作者為香港科大商學院會計學系高級講師