2019年2月11日

麥寶龍 解牛集

年年派糖不如稅制更張

財政司司長陳茂波呼籲公眾對新一年度預算案積極發言，並就如何善用公共資源「派糖」提供意見，用意明顯是希望預算案的相關政策更為「貼地」，切合市民當前的需要。從目前香港社會和經濟的現況看，市民確實需要一份能利民解困的預算案。

據財政司司長在上月底首度做網上直播時向外透露，今年度財政盈餘將較上年大幅減少三分二。會計師事務所德勤亦預料，港府2018-19年度的財政盈餘，將由上年度的1489億元大幅減少至549億元，主因是賣地收入大減600億元，以及政府開支增加330億元所致。

假若千億財政盈餘真的不復再，且面對外圍經濟環境下行和本身貧富差距不斷擴大的情況下；預算案提出的政策，不單應就當前公眾最關切的問題作出有效回應，而且必須為穩定未來政府的收入籌劃。

「派錢」行政費過高屬浪費

第一，財政司司長去年公布預算案「拾遺補漏」細節，向合資格人士派發一筆過最多4000元，預料280萬人受惠，涉款約110億元；而行政費用約3億元。有評論認為，按行政費佔整筆「派錢」額約3%，屬於合理水平。然而，筆者認為，3億元絕非一個小數目。

參照近日流感疫情持續蔓延，前線醫護人員壓力倍增，特首林鄭月娥宣布額外預留5億元予醫院管理局用以應對。用5億元應對未來流感高峰期，政府當然相信該筆資源可堪應對；但如今用3億元作「派錢」的行政費，資源是否用得恰當和有效率值得商榷。與其耗費這筆不菲的行政費，倒不如利用珍貴的資源對症下藥，針對某一項可行的福利政策項目，實實際際地做得妥善，不僅可以更有效運用資源，而且對有需要的低收入家庭幫助更大；更重要的是，政策可取得更為長久和具鞏固性的福利效果。

制定養老政策須聽取民意

第二，關於特區政府將領取長者綜援合資格年齡由60歲提高至65歲，引起社會激烈反應。勞工及福利局局長羅致光解釋，對長者年齡的定義改變是國際大趨勢，香港已經落後，「當大家都120歲時，60歲啱啱是中年。」對此番解釋和生命周期的推斷，無疑缺乏現實性，只是一種概念性的邏輯推斷。究竟有多少人活到120歲？

我們不否認不少年齡超過60歲的長者仍然很健壯，依然有工作就業的能力，但缺乏工作能力和工作機會的同齡長者也大有人在，因而不能只看到前者而忽略後者。事實上，兩者是並存的。顯然地，政府在制訂政策時，的確需要多聽取民意。

第三，繼護士組織近期舉行集會申訴工作巨大壓力後，公共醫療醫生協會和前線醫生聯盟的醫生也在伊利沙伯醫院舉行申訴大會，就公立醫院病房繁忙及醫護人手不足，在流感高峰期「逼爆」情況變本加厲表達不滿。醫護人員的不滿，顯然不在於薪酬，而與工時過長、整個工作環境惡化有關。試問，患病市民依靠一個連續工作了12小時的醫生去診症治病，對醫生和病人都十分不公平。醫院管理局前主席胡定旭於1月29日接受電台訪問時表示，政府可考慮恢復免試承認英聯邦醫生資歷，引入英聯邦國家醫生來港執業，紓緩目前公立醫院醫生的「人手荒」，筆者認為建議值得考慮。

第四，上述論及長者綜援合資格年齡，以及醫護服務的供應無法滿足需求，其實與人口政策有密切關係，甚至可以說這才是核心，還牽動本港的房屋問題。

撇開政治因素不談，每天150個來港的單程證配額，當中家庭成員來港與家人團聚，完全符合人倫，無可非議。但問題是，團聚的地方是否必然定在香港這「彈丸之地」？筆者絕對不排斥內地同胞和持單程證來港的新移民，但面對人口每日源源流入，每每對香港在社會、福利、醫療和房屋等多方面帶來問題和造成壓力。政府必須及時認真處理，拖得愈長，日後解決問題將愈困難，成本也愈高。即使政府提出「明日大嶼」計劃，努力填海造地，但人口增加的速度遠超於政策成形和落實的速度，恐怕問題永遠不能根治。

依賴賣地收入政策短視

第五，在政府收入方面，據財經事務及庫務局局長劉怡翔透露，去年度政府盈餘1400億元，但今年度或減至三分之一。對於政府未來的收入，劉怡翔指出，利得稅及入息稅收入取決於經濟環境，而印花稅則涉及股市交易及樓宇買賣，近月股市交易明顯較去年上半年減慢；而樓宇買賣亦放緩，令相關收入較低，故未來政府部分收入的確有下行趨勢。

可以說，財政盈餘倒退是合理預期，因為除了稅務寬減的因素外，政府開支亦增加（以按年5%增長估算）。收入收縮，政府財政盈餘銳降，並非虛言。值得注意的是，繼去年10月山頂豪宅地王未達底價被政府收回後，日前啟德跑道區首幅商業地亦流標；政府指9份標書全部未達底價而收回地皮，為1995年後24年來首幅流標政府商業地，反映發展商對地產市場的前景有所保留。因此，無論從改善本港的稅務結構或收入的穩定性來說，過於依賴賣地收入，始終非長治久安之策。

最後，就改善本港的稅務結構，穩定收入及如何使稅基與時並進方面的構思，筆者並未看到政府有實質性的政策想法，遑論提出政策建議雛形。《稅務條例》自1947年訂立至今，政府近乎每年對《稅務條例》作更新或修改，但因政府從沒有像其為《公司條例》重新作全面修訂，引致《稅務條例》條文內容「零碎」及格式「冗贅」。不但讀者難作理解和參考之用，內容本旨亦缺乏開拓新領域的政策思維和長遠之策。

筆者在本欄曾提及，政府可考慮引入新稅種，如數位稅等配合當前營商環境的改變。事實上，當英國和西班牙等歐洲國家都計劃引入數位稅，或歐盟為徵稅權（taxing rights）的釐定正積極研究新的稅務概念，例如虛擬常駐機構（virtual permanent establishment）和值的產生（value creation） 等，香港作為國際大都會總不能故步自封吧。

提高免稅額更公平

《稅務條例》在過去六、七十年光景中，不斷進行條例上的修修補補，實務上確實需要作一次結構性的檢討和重新修訂，從而確立公平原則並提升其明晰性。舉例說，與其年年為「派糖」費煞思量，倒不如在長遠政策上明確地把免稅額加大，效果更具公平性。因為若收入未到達徵稅水平，則毋須墮入稅網，讓更多人能夠公平地受惠，而不致出現因政策對象「分別對待」，使資源再分配出現不公平現象。

現今《稅務條例》下，合資格的供樓利息可以扣稅，但租金卻不能扣稅。若然租金不能扣稅，筆者認為供樓利息扣稅政策也不應「不對等」地實行。讓稅制更為公平，也是筆者認為政府應該推行的稅制新領域的一個重要原則。

最後值得一提的是，稅務政策組於2017年4月底已開展工作，筆者期望該組能夠對本港的稅制發展作出一些研究報告，定期向外公布。此舉既可讓公眾能夠看到本港稅制發展的可能方向，並就當中的新政策構思具體作出討論，收集思廣益之效。此舉不僅有助建立政策的公眾共識，更可增加政策制訂的「認受性」。這種聽取民意的方式，無疑是特區政府能夠「貼地」地聽取市民聲音的有效渠道。

本文由科大商學院傳訊部筆錄，麥寶龍博士口述及整理定稿

作者為香港科大商學院會計學系高級講師

 

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