聯邦大一統吞併地方自治

纏擾印度和巴基斯坦超過70年的克什米爾主權爭議，隨着印度主動出擊而再起波瀾。印度於8月5日起短短數日，以迅雷不及掩耳的姿態，取消查謨──克什米爾邦原受憲法保護的特別自治權，削弱原有的自治議會權力，亦把其中一部分改劃為聯邦屬地，直接由新德里中央政府管轄。

印度此時不惜冒着與巴基斯坦關係惡化的風險，降低這個唯一以穆斯林人口為主的特別自治地區憲制地位，除了可看成總理莫迪（Narendra Modi）在5月國會選舉大勝後回應訴求，報復巴基斯坦一支極端伊斯蘭武裝組織在查謨──克什米爾邦襲擊一隊中央後備警察部隊。

印巴的克什米爾衝突，可追溯至印巴兩國從英屬印度各自獨立後的領土爭奪。英殖政府在印度教徒和穆斯林訂出分治的界線後，放棄對565個土邦（Princely States）的控制，容許它們自由選擇獨立建國，或選擇加入印度或巴基斯坦。查謨──克什米爾邦由1925年起成為英屬印度的土邦之一，穆斯林人口佔大多數，土邦領袖哈里．辛格面對印巴雙方拉攏以至爭奪時，未有按照穆斯林人口佔大多數的現實而抉擇，亦未有選擇獨立建國避開紛爭，而是毅然「忠於自己」的印度教信仰，選擇加入印度，結果惹怒當時邦內的穆斯林，1947年10月他們誘使巴基斯坦派兵入邦協助穆斯林民眾攻擊印度統治。

精英主導權力自上而下

面對巴基斯坦的軍事入侵，哈里．辛格向印度求援，時任印度總理尼赫魯（Jawaharial Nehru）隨即迫使哈里．辛格簽署查謨──克什米爾邦併入印度的協議才派兵協助，自此展開了印巴兩國超過70年在克什米爾地區的軍事衝突。

兩國於1949年7月簽署《卡拉奇協議》（Karachi Agreement）同意停火（相關協議於1972年7月更新為《西姆拉協議》（Shimla Agreement），兩軍之間的分界線劃出了雙方至今實際控制的克什米爾區域，印度控制的克什米爾地區稱為查謨──克什米爾邦，巴基斯坦控制的克什米爾地區稱為吉爾吉特及自由克什米爾省（Azad Jammu and Kashmir）。聯合國、英屬印度末代總督蒙巴頓（Louis Mountbatten）以及美國均一度介入斡旋，甚至提出過舉行公投（尼赫魯也一度提出公投）解決紛爭，惟隨着美國決定軍事援助巴基斯坦對抗蘇聯，以及孟加拉（前身為東巴基斯坦）於1971年獨立，印巴最終在克什米爾問題上互不退讓。多年來大大小小的印巴衝突，誘發印度查謨──克什米爾邦的分離獨立勢力不斷滋長，獲巴基斯坦支援的激進伊斯蘭武裝組織亦加入其中，令克什米爾問題長久以來難以和平解決。

是次爭議的主角憲法第370條，是總統命令方式寫入憲法，當中列明查謨──克什米爾邦享有有別於其他邦的特別自治權，例如擁有自己的邦憲法、聯邦法律必須經邦議會同意後才能夠適用於邦內，以及邦以外的民眾不能購買邦的房地產等等，做法儼然印度版本的「一國兩制」。

一般人所理解的聯邦制度，大多是除了國防、外交和中央銀行以外，各邦、州或省均擁有所屬的法律制度、議會和稅收權等。人們所熟悉的美國、瑞士、澳洲和德國，地方政府享有較大的自治權，而印度即使是廣為公認的聯邦制國家，聯邦中央政府掌握較多剩餘權力，各邦的自治空間較少。追本溯源，印度的立國過程，不同於美國和瑞士這類本身由各個自治區域或政府組織聯邦，而是由甘地和尼赫魯這類殖民地精英從英殖政府手上取得，因此遺留了權力由上而下發放的特質。假如了解印度於1961年出兵葡屬果亞並全面奪得主權，是次查謨──克什米爾邦的部分自治權被聯邦政府收回，便不會奇怪。

郭耀斌香港國際問題研究所研究員