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2019年2月16日

戴耀廷 法治人

清單式法治vs法治的層次

智經研究中心委託中文大學香港亞太研究所獨立進行有關香港法治的調查,把法治定義為10個層面的指標,包括:一、維持治安及保護人身安全;二、打擊貪污;三、以法律機制促進經濟發展;四、保障個人基本權利;五、法律面前人人平等;六、法規可以有效執行;七、司法獨立;八、香港司法問題自行處理和解決;九、政府開放;十、防止政府濫用權力。

這包含10個層面的定義,主要是參考World Justice Project的Rule of Law Index中的9個法治指標而設定的。

缺互動態及立體分析

我稱這種定義方法為清單式的定義,也是法治理論的主流方法。不同學者或研究機構,會採用不同的法治指標,但基本上方法都是一致,就是羅列一系列他們認為與法治相關的指標,然後就各個指標作出評估,再整合結果,判斷哪一個法制的法治水平是否合格。亞太研究所也是採用這方法,所包含的指標亦相當廣泛,至少包括保障個人基本權利。有一些「薄」的法治定義,是不包括這點的。

亞太研究所的調查要求受訪者就這上述10個香港法治在不同層面落實狀況作出評分,評分以0分代表「完全做不到」、5分為「一半半」、10分代表「完全做到」。研究再就各指標所得的平均分,去看它們的狀況。由於10個指標的評分均超過5分(一半半),故研究的結論是市民對香港法治在不同層面落實的評價普遍傾向正面。

我再重申,市民未必掌握香港法制運作的實際情況,故他們的觀感與實際情況可能有差距,不能用來替代專家的評估。但這種清單式的法治定義,還存在更根本的問題,因這種定義方法把所有法治指標,都假設對維護法治的重要性是等同的。這種清單式的法治定義,未能充分反映法治對法制有不同層次的要求,因而得出的觀察及結論,只會流於靜態及平面化,缺乏動態及立體的分析。

已有不同學者提出法治其實是一個發展的過程,法律制度是一層一層發展起來的。最基本的法治,是執行法律來維持社會秩序,用我提出的法治層次論,就是「有法可依、有法必依」。高一層的法治就是以法律去制約政府權力,就是「以法限權」。最高層次的法治就是以法律去保障公民的權利,也就是「以法達義」。

但亞太研究所的研究還是有意義的,只要把法治層次的分析框架加進去,就可以看到香港法治更豐富的的圖像。

那10個法治指標,可以與幾個法治層次配對起來。與「有法可依、有法必依」有關的指標是:維持治安及保護人身安全(6.83)、以法律機制促進經濟發展(6.33)、法規可以有效執行(5.77)。與「以法限權」有關的指標是:打擊貪污(6.48)、香港司法問題自行處理和解決(5.30)、司法獨立(5.62)、政府開放(5.26)、防止政府濫用權力(5.17)。與「以法達義」有關的指標是:法律面前人人平等(6.02)、保障個人基本權利(6.04)。括號內的數字是各指標的平均評分。

靠法制精英自我約制

先不論這研究是否為各層次加入了適當及充足的指標,但在把那10個指標按法治層次重新整理後,還是能看到香港法治當前的挑戰。從市民的平均評分,香港的法治在「有法可依、有法必依」這層次,應是表現最好的,都在6分以上,但還是與最高的10分有一個不少的差距。為何香港在「有法可依、有法必依」這層次的法治還有那麼大的缺乏呢?這是我們必須深究的。

按「以法限權」下各指標的評分,香港法治最差的表現是在這層次,只是僅僅及格而已(可視5 分為及格的分數)。相信連市民也看到香港法治當前最大的挑戰,就是香港的法制未必能有效制約政府權力。那評分其實顯示在這層次,法治已達到一個警戒線。

有趣的現象是「以法達義」的兩個指標,評分都是在6分以上,但也是僅僅超過6分,本身並不算是一個太理想的水平,但比「以法限權」下各指標的評分還是較高。理論上,若法治是一層層發展起來的,「以法達義」的評分一般來說不應比「以法限權」高。

從我自己之前所作的實證研究所得的資料顯示,香港能在「以法達義」這高階的法治層次,相對於「以法限權」有比較高的水平,主要是靠體制內負責操作法制的精英能自我約制,而非靠制度的約制。一旦體制內的精英,基於不同原因而再不去自我約制,香港法律就未必能再繼續保障公民的基本權利,維持較高水平的法治了。

 

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