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2016年3月19日

戴耀廷 法治人

請按法治處理一地兩檢

基本法委員會委員饒戈平最近提出「一地兩檢」的安排。據報道,他說因只是在西九龍總站特定範圍內實施內地的出入境及海關法律,故毋須納入《基本法》附件三,只要兩地政府達成協議後,再交由全國人大常委會決定就可實施;他認為這方法不會違反《基本法》的規定,但我認為他的說法對《基本法》及法治的認知,在幾方面都存在嚴重缺失。

一、《基本法》沒有說內地法律只要適用範圍有限,就可以不用依循《基本法》的規定。《基本法》第18條明確說了除卻列於附件三外,全國性法律不能在香港特區實施。相關的內地出入境及海關法律,無論在香港的適用範圍有多寬或多窄,都明顯是全國性法律,不然它們也不能處理「一地兩檢」所需的法律安排。我見不到有什麼法律理據支持這些法律能豁免於第18條的規定,不用納入附件三就可以在香港有法律效力。

二、兩地政府當然可以就兩地之間的各種關係包括「一地兩檢」達成協議,但這些協議的法律作用就只是協議,或許能規範兩地政府之間的相互關係,但本身卻不能直接賦予協議的內容在香港任何法律地位,讓內地執法人員可在香港合法地執行內地的法律。任何協議的內容,按《基本法》第18條的規定,都一定要透過香港的本地立法程序成為香港法律的一部分,那才會在香港享有法律的地位,才可賦予執法人員執法的權力。

三、即使這些協議經全國人大常委會的決定確認,那也不足以賦予這協議在香港任何法律地位。就算全國人大常委會在內地的法域是有立法的權力,其決定就是法律,但全國人大常委會在香港的法域內,就只享有《基本法》明文所羅列出的權力,亦止於這些權力,因連全國人大常委會按中國的憲制也不能凌駕於全國人大。《基本法》就是全國人大按《中國憲法》第31條而制定的法律。

《基本法》並沒有賦予全國人大常委會任何可以直接為香港立法的權力。全國人大常委的確是有一定的權力可以把內地法律適用於香港,但那並不是無限制的,《基本法》第18條就已設下程序及實質的限制。全國人大常委會可透過決定的方式增減附件三內的全國性法律,但程序上須先徵詢基本法委員會和香港特區政府的意見。這決定要加入附件三的全國性法律,也只限於有關國防、外交和其他按《基本法》規定不屬於香港特區自治範圍的法律。

我看不到全國人大常委會如何可以不透過增減附件三的程序,就可作出任何在香港能帶有法律效力及賦予全國性法律在香港享有法律地位的決定。內地的出入境及海關法律更很大可能超出全國人大在《基本法》第18條所設下特定範圍,因此全國人大常委會可能是根本沒有權把這些法律加入附件三的。

當然,按內地的法律,甚至《基本法》的規定,全國人大常委會如說自己是有權做一項決定,並說這決定可以有什麼法律效力,在香港的法制及在全國的憲制,都沒有任何法律途徑可讓人去挑戰這決定的合法性和合憲性。但這種單以法律為一種工具,為了一時的便利,而可以繞過法律所定下的明確程序規定,及明顯違反法律條文的意思,那再難以說是符合法治的要求了。甚至連國內所說的那套「依法治國」也可能達不到。饒教授是內地知名法律學者,卻提出不符法治要求的建議,實在令人失望。

高鐵或許可以為香港帶來一些經濟利益,而能夠做到「一地兩檢」或許能提升高鐵的經濟效益,但無論這些經濟利益有多大,是否值得犧牲香港的法治來賺取呢?法治為香港所帶來的,並不止於幫助推動及維持香港的經濟發展,更是維繫整個社會的核心價值,亦是香港能仍然保持優勢的支柱。也是說,法治對香港人來說,實是無價的。讓一條高鐵把香港法治的支柱撞斷,那會否是得不償失呢?若要在法治與「一地兩檢」之間揀一樣,我相信香港人的選擇是清楚的,香港的法治是無可替代的!

 

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