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2016年3月12日

戴耀廷 法治人

行政主導在港有多大支持

法治的一個很重要元素就是權力制衡,尤其是擁有最大權力的行政機關,須受到足夠和恰當的制衡,才能防止權力濫用,以及能確保權力是用於保障公民的基本權利,而非損害他們的權利。要制衡行政權力有不同的機制,包括立法制衡和司法制衡。

立法制衡是透過立法機關的民意代表,在審議法案、審批撥款申請、質詢官員、開展調查、辯論公共議題等程序,向行政機關施壓,令行政權關須好好運用法律所賦予的權力。司法制衡是指獨立的法院運用司法權力如司法覆核,在法律訴訟的程序中,確保行政機關的決定和行為是合憲、合法、合理、合乎程序公義。

當然,有效的制衡機制,無可避免地短期會拖慢行政效率或公共支出有所提升,這可說是法治的代價。但長遠來說,受制衡的行政機關比不受制衡的應是更有效率和合乎經濟效益,因會減少行政機關與公民之間的摩擦與衝突,令施政更有效益。

香港的憲制是實行行政主導的,若把這推至極致,尤其是在缺乏民主普選的情況下,並按中央官員的理解,行政長官享有「超然地位」,且期望立法機關與司法機關都要與行政機關合作,行政主導與法治所講的制衡是存在衝突的。香港這樣的一套行政主導制度能否持續下去,很大程度是取決於香港人是否認同這種以行政超越立法和司法制衡的制度,也就是香港的法律文化有多認同行政主導或有多接受立法制衡和司法制衡。

香港大學法律學院法律文化的研究團隊在2015年4月至8月進行的全港性法律文化調查,向隨機抽樣的3500名市民問了兩條相關問題,以反映外在法律文化。團隊亦向隨機抽樣的約35名直接負責運作法律制度的人員(包括政務官、執法部門高級官員、立法會議員、法官、律師)問了同樣問題,以反映內在法律文化。

受訪者是否同意以下兩句話:

一、立法會不應該阻礙政府施政;

二、如果法庭的判決會大大增加庫房壓力, 政府有權不跟從這個判決。

同意這兩句話的,可理解為他們是支持行政主導,以及不支持立法制衡或司法制衡。不同意的,可理解為他們是不支持行政主導,以及支持立法制衡或司法制衡的。

結果顯示,不支持行政主導的普羅市民比支持的為多,第一句話是41.7%對30.7%,第二句話是65.9%對16.9%。

看來市民都期望行政機關應受到制衡。至於由哪種機制制衡行政機關,看來市民是更信任司法機關,因支持司法制衡的明顯比支持立法制衡的為多(65.9%對41.7%),支持立法制衡的還未達一半受訪者。

內在法律文化也有相同現象,第一句話是76%對11.9%,第二句話是92.9%對2.4%。不支持行政主導、支持立法制衡或司法制衡的比例,比外在法律文化都是高得多,證明相關的法治意識在那些負責運用法律去規管的人之間是更穩固的。他們同是較認同司法制衡(92.9%對76%),但兩種機制都有超過一半受訪者是認同的。

回到外在法律文化,有兩個因素是明顯的關鍵因素:年紀與教育水平。在小學或以下的群組,就第一句及第二句話,都顯示有超過整體比例的人是支持行政主導的(40.9%和24.5%);在50歲或以上的群組,也有超過整體比例的人是支持行政主導的(39.1%和21.1%)。

相反來說,在大專或以上的群組,就第一句及第二句話,則顯示有超過整體比例的人是反對行政主導的(57.7%和80.2%);在18至29歲的群組,也有超過整體比例的人是反對行政主導的(63.9.7%和77.6%)。

因此整體來說,我們看到行政主導在香港並沒有得到廣泛的支持,尤其是在負責運作法律制度的人員之間,支持權力制衡更是絕大多數。

大家都是更認同司法制衡,但立法制衡仍獲相當數量的人支持。支持行政主導的,主要是教育水平較低及年齡較大的港人,而在高教育水平和年輕的群組,他們都是反對行政主導,支持權力制衡的。因此香港的行政主導體制與香港的內在和外在法律文化都存在張力;可以預見,張力會是愈來愈大。因此,香港未來不單要民主普選,更要思考如何改革行政與立法之間的憲制關係。

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