本是持份者台灣變了局外人

第51屆東盟外交部長會議日前於新加坡舉行，而其中最受矚目的發展是中國和東盟國家完成所謂的「《南海行為準則》單一磋商文本草案」。中國外交部長王毅表示，單一文本是《南海行為準則》協商的重大進展，而「只要沒有外界干擾，南海行為準則的磋商將會加速向前推進」。新加坡外交部長維文（Vivian Balakrishnan）也表示單一草案是一項里程碑，將成為未來《南海行為準則》談判的基礎。單一草案出台可謂向創造區域和平又邁進一步。

誠如清華大學教授胡鞍鋼、美國哈佛大學教授Graham Allison等人所指出，「中國的綜合國力已經超過美國」，在此情況下，不難理解為何華府頻頻挑戰北京，並在諸多議題上與中國明爭暗鬥。就這個角度而言，單一草案突顯中國和東盟在南海問題上已達成某種最低共識，協商國之間互相用擁有解決爭端的善意，同時暗示中國和東南亞關係的提升，進一步推擠美國正快速收縮的區域影響力。

儘管如此，許多觀察者對於單一草案並不樂觀，反而指出單一草案只是某種象徵性的政治宣言，因為實際情形與本屆外長會議所營造的氛圍相差甚遠。南洋理工大學研究員Koh Swee Lean Collin就指出，在中國持續在南海地區填海造陸、美國聯合印尼、馬來西亞、菲律賓和新加坡等國舉行環太平洋軍事演習（RIMPAC）、南海主權聲索國的立場依舊大相逕庭的情況下，單一草案的誕生只能說是為了支撐東盟的和諧形象罷了。國際海洋事務專家Mark Valentia也指出，華盛頓的軟實力策略正在發揮作用：美國說服許多亞太地區國家「中國正在把南海軍事化」，促使各國合縱連橫圍堵中國；而越南、馬來西亞和菲律賓目前皆與北京保持距離。

蔡英文新南向政策失敗

作為南海主權爭端的持份者之一，台灣很不幸地沒有受到太多關注，即使台灣外交部在文本推出後宣稱「南海諸島屬於中華民國領土，台灣有意願也有能力參與南海相關協商機制，共同促進區域和平與穩定」。然而就某個角度而言，在中國近期提高對台封鎖力度的情形下，兩岸關係早已漸行漸遠，而北京也不會容許台灣在南海議題上有任何突圍的可能。儘管台灣實質上管轄南沙群島中最大的天然島嶼「太平島」，並曾提議把該島打造成人道救援站，但是在中國和東盟各國在本屆外長會議中也同意把人道救援設為年底聯合海上軍事演習的重點時，台灣可謂在外交上又吃了一記悶棍。

蔡英文「未完成的考卷」使台灣自2016年以來推行的「新南向政策」似乎成效有限。原本寄望能透過強化與東南亞的關係制衡中國的蔡英文政府，其在兩岸關係停擺的情況下發現，東盟對於台灣的善意並沒有展現太多的熱情，反而更積極地周旋於大國之間，確保自身利益。因此儘管赴台灣旅行的東南亞觀光客在過去一年有所增加，但就區域經濟整合而言，新南向尚未讓台灣明顯強化與東南亞的貿易往來，甚至進而取得參與「區域全面經濟夥伴協定」（RCEP）的入場券。

另一方面，在中國的區域影響力持續提升之際，日本、南韓和印度等國皆已推動各自的東南亞戰略，此舉勢將與台灣的新南向政策產生競爭，也讓東盟在面對台灣時擁有較高的談判籌碼。此時中國和東盟在南海「融冰」，對台灣的國際處境來說，無疑是雪上加霜。

誠如台灣海洋事務專家林廷輝所指出，「台灣早已無法應付南海近期的變局」。倘若如此，吾人該如何看待蔡英文政府的下一步棋呢？

首先，台灣會持續推動新南向政策。由於此政策的重點之一是加強人與人的關係，在其效果無法立竿見影的情形下，蔡英文政府不會太早放棄，於近期揭碑營運的「台灣亞洲交流基金會」即是實例。其次，有鑑於近期中美關係的惡化，蔡英文政府仍會持續努力加強與美日等國的合作，並試圖在圍堵中國的行列中起作用。由此可見兩岸仍會持續過招，台灣並非必然已完全出局。

劉泰廷台灣中興大學國際政治研究所