2023年8月22日

劉健宇

談控煙政策的理想和現實

自本屆政府履新後，就着控煙工作引起了不少爭議。近日醫務衞生局發表《控煙策略諮詢文件》，就多個涉及市民利益的控煙事項諮詢公眾，但部分提出的措施似乎未有深思熟慮，就連不吸煙的市民也可能感到反感。公眾諮詢能夠促進社會對有關議題的討論，加強官民溝通，亦可以加強政策的透明度和認受性，從而建立社會對政府的信任和支持度。若然醫務衞生局能夠客觀持平吸納意見，尤其是聆聽對措施的反對意見，對未來長遠控煙工作有積極作用。可惜的是，近日屢見官員充滿偏激的非理性言論，令人憂慮會失去公眾諮詢的良好意願。

諮詢關鍵是聆聽反對意見

首先是有意見提出憂慮「增加煙稅會催旺私煙」，局長隨即公開斥責「再強調增加煙稅會鼓勵私煙是侮辱政府控煙的決心」，企圖打壓相反意見。平情而論，從海關緝獲非法私煙數字，以及零售業前線業界的反映，「煙稅增加」同時「私煙銷量上升」這兩個是有根據的客觀事實。局方首先不是檢討煙稅措施反效果，而是認為相關的評論「侮辱」政府，這真是一個負責任的政府應有的態度嗎？假如局方有嚴謹的科學實證去反駁，應該據理力爭，而非意氣用事。

從諮詢剛開始便可見，局長的公眾發言反映了當局已先入為主，對後續政策措施有強烈的預設，更企圖誘導公眾傾向其所預設的結果。這種只求結果而忽略討論過程的諮詢，會使公眾諮詢失去反映民意、集思廣益的本來意義。此舉與過去政府進行的持平諮詢背道而馳，實非現在「由治及興」的香港所需要的諮詢模式。

醫務衞生局在文件中提出多項「立法禁止」建議，包括要立法擴大禁煙範圍、禁止邊行邊食煙等行為。立法之後，「吸煙問題」不會迎刃而解，反而是「執法問題」的開始。當醫務衞生局局長回應立法會議員提問執法技術問題時，竟公開建議市民「怒視煙民」。先不討論局長言論與「維繫社會和諧」的主旋律背道而馳，重點是局方迴避了真正問題，就是目前控煙酒辦的執法水平，以及在現實環境執法的困難。

立法後能有效執法才是好政策

對香港大多數不吸煙的市民而言，感到最厭惡的事，就是俗稱「火車頭」的邊行邊食煙行為。但當局立法以後，控煙酒辦有足夠人手在香港所有的禁煙區執法嗎？又或者要增加多少人手才能夠有效執法？另外，在執法時又會否有含糊的地方？究竟如何定義「邊行邊食煙」？與其叫市民「怒睥」吸煙人士，當局倒不如參考日本、歐洲等國的做法，直接設立吸煙區的做法，把煙民限制在指定區域；或是如果當局不想因為設立吸煙區讓公眾認為政府支持吸煙，那也可以設立「非禁煙區」。

早前大幅加煙稅但又沒有相應準備去加強執法和懲罰力度，結果只為私煙集團製造賺大錢的機會。未來當局應將矛頭指向進口和銷售私煙的有組織犯罪集團，現行的《有組織及嚴重罪行條例》附表一已經包括輸入或輸出「未列艙單貨物」。假如能夠將銷售、儲存非法私煙等罪行亦列入附表一，以處理有組織罪行的態度去對付私煙集團，包括深入調查資金來源和處理方法，不但能立竿見影地打擊私煙，對控煙政策更有即時影響。

貿然加煙稅亦會對草根階層影響無窮，在經濟差時更是百上加斤。參考控煙先驅的紐西蘭，當地《2012年財政預算案》中已提到：「政策制定者必須考慮到消費稅增加可能對大多數有吸煙者的低收入家庭，產生負面財務影響，尤其是在短期內，因為戒煙和其他行為轉變都不是一朝一夕的事，對煙草稅影響的公共衞生評估，亦必須考慮到對吸煙者家庭預算的影響。」儘管紐西蘭當局不時會調整煙草稅率，但起碼他們的政府能夠確認現實，在公開文件中承認加稅的局限。

借鑑失敗例子 免重蹈覆轍

政府其中一個擬議的控煙措施，便是「禁止向某年後出生的人售賣煙草」，但我們從國際上實踐的結果可見，多為功敗垂成。首先是2010年後禁售香煙的不丹，該國於2013年與世衞駐不丹辦事處發表聯合報告，指出禁令只會改變煙草的供應方式，國民不會因禁售而戒煙，反而導致非法市場不斷擴張。更重要的是，由於黑市交易難以規管，消費者面臨更嚴重的健康威脅，包括品質參差、含有有毒物質的「假煙」盛行。根據該報告，不丹使用煙草產品的人口比例亦由2009年的18.8%，升至2013年的30.3%。不丹政府最終於2021年宣布放寬「禁煙令」，並將政策重心轉移到公眾教育。

從局長的控煙態度可見，當局幾乎對所有吸煙產品抱有強烈敵意，但並非所有吸煙產品也是「百害無一利」，至少電子煙、加熱煙等「另類吸煙產品」在部分提倡「無煙宏願」（Smokefree）的國家有着關鍵作用。以英國及紐西蘭為例，兩國先後提出「無煙宏願」，紐西蘭衞生部於2018年發表政策聲明，認為電子煙產品將有益於無煙宏願，並讓煙民從合法途徑購買電子煙進行戒煙；英國衞生部則向100萬煙民免費派發電子煙套裝，鼓勵他們放棄傳統香煙產品。

至於有效降低吸煙率的做法，當局實應以「重教育、助戒煙」為宗旨。根據長遠煙草政策關注組公布的一項調查指出，有近七成吸煙受訪者認為本港成年人容易接觸非法私煙，八成吸煙受訪者認同大幅增加煙稅有機會令吸煙人士尋找較低廉的選擇，包括私煙。然而，對於政府資助的戒煙服務，只有約四成吸煙受訪者表示過去一年曾留意到政府資助或提供的戒煙服務資訊──在以上受訪者當中，接近八成認為這些戒煙服務無效。

雖然大家都希望香港最終能夠以「無煙城市」自居，但從國際上實踐的結果可見，單純禁止市民吸煙、禁售吸煙產品，並不能導致戒煙，更會導致政府立法如無物，自損權威。公眾宣傳及教育、不斷完善戒煙服務，才是長遠保障市民健康的方法。

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