2023年5月23日

胡恩威

人工島不是唯一造地的方法

香港政府擬於交椅洲填海1000公頃，建造三個人工島，發展住宅區和核心商業區，預料可容納55萬人口及提供27萬個就業職位。香港政府積極推動交椅州人工島工程並非不對，但是人工島造地就是一件非常遙遠的長期投資和規劃。要按部就班，就算是立項（工程項目已經獲得政府的行政許可），也需要有系統地去進行。

香港首次填海工程是早於1852年於上環展開的「文咸填海計劃」。香港百年來已填海造地逾7000公頃，填海造地一直是香港的恒常工程。新加坡填海造地是按部就班、有系統地進行。所以新加坡有一套整全的長中短土地規劃，不是香港那種行政模式︰就是政府向立法會撥款，把那筆工程研究費用，找一家外國顧問公司做顧問研究。公眾諮詢後，經立法會通過，向政府要求撥款，落實進行工程。工程期間超支，又向政府再追加撥款。工程完工日期一再延誤，甚至出現偷工減料的失誤，承建商依據合約條款而毋須負上刑責。香港政府把責任外判給顧問公司、經常超支的公共工程模式，絕對需要檢討、調整和改革。

交椅洲人工島的核心問題是︰如何推動發展？如何保證工程不會超支？如何保證工程是在合理造價下進行？監管背後有很多決定性因素，其中一個就是發展局有沒有完善的問責制度。早前政府的超支工程，例如沙中線、西九文化區、機場三跑等，嚴重超支下竟然沒有一位官員需要問責；超支變成了政府的常態。如果超支問題不解決，沒有精打細算運用資源，如何能夠完成一項符合成本效益的工程？

政府目前的公共工程造價有些令人咋舌。例如香港國際機場三跑工程，填海約650萬方米，造價1415億元。2020年深圳寶安機場的第三跑道工程，填海面積約285萬方米，造價為149億元，即是香港三跑工程造價的一成。元朗擬興建一條長約540米的高架行人天橋，造價17億元，即平均每米造價高達316萬元！比行車的天橋造價還要貴。這種不符合成本效益的公共工程超出香港政府財政的長遠負荷。

人工島這樣龐大的工程需要有系統的規劃。但是以填海方法造地，是否能應付目前的急切需要？人工島是一個非常長遠的工程，它的效益基本上要等20年，甚至乎超越2047年才能見效。那麼中短期土地供應來說，怎樣應用填海，才是更加重要，尤其是一些更有效、更快、更環保的填海工程。目前立法會和整個社會氛圍都是全面支持政府的政策和決定。所以現在沒有人會反對政府的處事，只是政府應該如何辦？怎樣辦？才能夠符合香港真正的長遠利益。

政府應該思考如何有系統地進行中短期的填海造地工程。舉例，南丫島是否適合進行填海造地工程呢？傳統的沿着海岸線擴充陸地的填海方法，香港經驗豐富，而且一直以來都有成效，這種填海方法不應該放棄。除了人工島這項龐大又遠大工程之外，政府是否應該列出其他選項？例如南丫島。南丫島位於港島西南方，而港島南部已經有港鐵南港島線貫通，黃竹坑一帶設有商廈和工廈，它基本上已經有持續發展的條件。而南丫島和中環地理上接近，不需要勞師動眾興建大型鐵路基建，透過渡輪，就可以把市民運送到中環，再轉車到香港其他地區。這個愉景灣模式和馬灣模式，政府也可以考慮和構思。

大嶼山基本上是一個面積非常廣闊而沒有被完全開發的島嶼。前特首梁振英在2014年《施政報告》中曾提出發展東大嶼山，將它發展成為商業區。但到了今天，並看不見任何發展的跡象，大大浪費了愉景灣這個已經發展成熟項目的潛力。

除了愉景灣，以大嶼山面積之廣，是否有其他合適地方可供填海造地？是否透過機場效應去進行？機場周邊的東涌發展區，發展超過20年。其他地方例如大澳、石壁，是否也有發展空間？很多時候香港一談發展，就指向中環式的核心商業區，蓋建大型商場、甲級寫字樓的發展。其實也可以是其他形式的發展，例如發展綠色生態城市、科技城市、智能城市等。而且產業和居住應該集中在同一個地方。大家去深圳南山區看看，它就是一個混合商住的規劃，商中有住，住中有商。「職住平衡」模式可以節省很多交通費用和通勤時間。

另外，香港政府應該研究「多中心發展」，是應該推動的規劃模式。南丫島和大嶼山可考慮作為試點。其他島嶼，例如坪洲、長洲，雖然面積較小，但是若果能夠發展多中心模式，開設一些能自給自足的小社區，創造就業機會，生活和工作就可並存。相信會比現在集中在維多利亞兩岸的經濟模式，能創造更多機會和可能性。

香港未來的發展，新界北部都會區應該以創科為主題，透過創科帶動產業，營造更便捷的生活和工作環境。而其他填海造地應該有更多選項和布局。政府不應該把所有希望只投放在交椅洲人工島上。交椅洲人工島是一個希望工程，可能跨越2047年後才真正見效。興建這麼龐大的人工島，預計可容納55萬人居住，需要那麼多的大型配套基建工程，是否符合成本效益？這正是社會大眾心中的疑問。

主流意見並非反對填海造地，也不是反對起人工島，反對的是過往香港政府的公共工程經常超支和不符合成本效益；反對的是政府企圖轉移視線，以為提出興建人工島，便可解決土地問題。其實香港的土地問題不會因為興建人工島而得以解決。因為香港的土地問題是當下的問題，需要當下解決，需要有長中短的規劃、策略和布局。而人工島項目是一個創科大型基建工程，政府不應該採用外判和免問責的模式去推動。

單單是人工島所需要的工程物料，在報告裏面含糊不清，是否有足夠物料？哪裏找到合規格的物料？怎樣保持供應量不變？若果工程出現什麼差錯，有沒有後備應變方案？為什麼這些龐大的人工島工程，在世界其他地方都出現「爛尾」的下場？就是因為工程期間會遇到很多不能預計的事情發生。而這些風險評估，在政府報告裏面並沒有具體詳細列出，這才是令人憂慮的。

無論如何，人工島工程是可以落實進行的，但政府必須要有一個全盤的造地規劃和策略︰人工島是長期規劃，那麼中短期的填海造地布局又怎樣做呢？我相信南丫島和香港沿海地方，仍然有空間可進行填海工程。而這些填海工程可能五年、十年內便會見到真正成效。大嶼山是一塊寶地，更應大力開拓和發展。我看不見在目前的政治環境下，會有什麼壓力去阻礙大嶼山和南丫島的發展，政府更是責無旁貸。

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