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2022年10月19日

劉炳章 泛舟論章

比較三地政府財政收入的啟示

中國共產黨第二十次全國代表大會本周於北京召開,萬眾矚目。習近平總書記再一次提到,國家將堅持「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的方針,推動香港進入由亂到治走向由治及興的新階段,「支持香港發展經濟、改善民生、破解經濟社會發展中的深層次矛盾和問題」。

上月,財政司司長陳茂波發表網誌,表示在經濟低迷的環境下「預期政府收入將不如預期,但開支有所上升」,並預警2022至23財政年度將會錄得超過1000億元的赤字。陳茂波指出,赤字擴大的主要原因是土地收入和印花稅大減。財經事務及庫務局公布的資料顯示,在過去數年,這兩項收入正是香港第二和第三大政府收入來源,共佔政府每年收入約為三成多,2021至22財政年度更高達四成多。

星洲投資收入佔比達20%

尤其是在政府開支顯著不斷增加的宏觀背景下,政府收入依賴如土地、印花稅、投資等不穩定財政來源的問題值得更多討論和關注。前行政長官林鄭月娥指出,其主政的第五屆政府用於社福和醫療範疇經常性開支分別由2017至18年度的653億元和626億元,上升至2020至21年度的939億元和871億元,增幅分別為43.8%及39.1%,而年均增幅則為12.9%及11.6%,這類支出,易放難收。

面對日趨擴大的貧富差距(政府2021年底發布香港的貧窮率為23.6%,亦即是每四個人中就有一人屬於貧窮)、愈趨嚴重的人口老化問題、積壓多時的土地房屋短缺等深層次社會矛盾和問題,無論是短中期抑或是長遠而言,在改善社會民生方面的政府開支必然有增無減;而如果港府未能開拓新的、穩定的收入來源,將會對公共財政造成莫大壓力。

如果單純地討論如何「做靚盤數」,方法有很多;而如果要解釋目前「盤數點解唔靚」,原因亦不少。但政府收入本身就是從市民、企業及社會而來,因此「盤數」的問題不僅僅在於「盤數」本身,背後更能反映出本地經濟發展的一些核心問題。筆者特意翻查新加坡2020年的政府收支數據,以及2020年深圳統計年鑑中的「地方財政收支」,並同香港的情況作出比較,希望能夠指出一些要點供各位讀者參考借鑑。

首先,新加坡和深圳兩地都有較強的政府投資收入作為重要收入來源。

2020年,新加坡政府經營性收入674億新加坡元(約3700億港元),而國家儲備金淨投資回報貢獻(Net Investment Returns Contribution,簡稱NIRC)則有182億新加坡元(約1000億港元)。NIRC來源於新加坡國家財政儲備管理「三寶」,即新加坡金融管理局(MAS)、新加坡政府投資有限公司(GIC)、淡馬錫控股(Temasek Holdings)三者所管理的資產投資實際和預期回報。

NIRC包括兩部分,分別是「三寶」的淨資產長遠預期實際回報(expected long-term real returns from the net assets)的50%,以及「三寶」通過政府儲備的投資而獲得實際回報的50%。近年來,NIRC是新加坡年度預算的單一最大收入來源,佔政府財政收入的約20%,高於利得稅和個人入息稅等穩定收入來源。

雖然此等投資收入有一定的不穩定性,但因新加坡政府儲備的投資不單純是金股滙債等被動性間接投資,也包括具戰略意義的、直接產生社會經濟效益的、創造就業機會等的投資,例如一些支柱性或新興工商及科技產業,所以其投資收益可控性較高,收入亦相對可預測性高(可參閱筆者9月7日於本欄的〈港府儲備應積極投資新興實體產業〉一文)。

深圳增值稅佔預算27.5%

深圳市政府雖然未有公布政府投資收入來源佔地方財政收支比例,但內地國有資本體系龐大,公營企業涉獵行業眾多,在多方面為政府提供收入來源。2020年,深圳地方級(不計中央級)財政收入約人民幣4000億元,而根據深圳市人民政府國有資產監督管理委員會(國資委)公布,2020年1至12月深圳市國資委屬下企業的淨利潤1026億元人民幣,累計已交稅金總額1043.5億元人民幣。

在香港,由金管局管理的外滙基金亦進行投資,收益與港府分享,港府亦將此等投資收入列為五大政府收入之一(利得稅、薪俸稅、地價收入、印花稅、及投資收入)。根據2022至23年度財政預算,港府預計投資收入為1083億港元,佔政府預計總收入的15.1%,而當中最大筆款項來自於外滙基金的投資收入──眾所周知,外滙基金主要投資於金股滙債等,此等間接投資收入極大程度受國際貨幣及金融市場變化影響,不可控性及被動性高,而且絕大部分屬於資本性收益和回報,即是有財富效應,但相對缺少社會經濟效益,例如未能有效促進實體產業發展、增加就業等。

其次,深圳和新加坡兩地都對於本地銷售的商品和服務徵稅。

深圳依從國家稅制徵收增值稅(Value-added Tax, VAT),所有在境內參與經濟活動的企業和個人都必須依從流轉過程中產生的經濟增值額納稅,基本稅率為13%,並按特定條件為部分行業和納稅人進行減免。增值稅佔中國各級政府全部稅收的60%以上,是最大的稅種收入來源。同樣,增值稅也是深圳市地方一般公共預算收入中的最大單一收入項目,2020年達到1000億元人民幣,佔比例達到27.5%。

新加坡則徵收商品及服務稅(Goods and Services Tax, GST),劃一為所有本地消費的商品和服務徵收7%的增值稅。2020年,新加坡政府商品及服務稅收入達103億(約565億港元),佔該年經營性收入的15.4%。近日,新加坡副總理黃循財明確表示會提升GST稅率,率先在2023年加到8%,並預期2024年加到9%。黃循財認為,增加GST是一個「負責任的做法(responsible approach)」,以期滿足新加坡政府長遠開支愈來愈大的需要。

2006年,港府為「擴闊稅基」,曾經提出開徵5%的商品及服務稅,望能為庫房增加每年約300億港元的收入(如實行,可佔2005至06年度政府預算營運開支1947億元的約15%,可以是一個較穩定、長期及可觀的財政來源),並提出多項寬免措施。此提議在當時的社會引起較大爭議,而時任財政司司長唐英年亦在政府公布有關諮詢文件後不到5個月內宣布撤回方案。

香港依賴非經常性收入

事實上,政府財政收入不僅僅是「擴闊稅基」的問題,背後亦反映本地經濟發展質量的問題。

2010年,深圳地方級財政收入(不計中央級收入)剛突破1000億元人民幣的門檻,而僅僅在十年後,深圳市地方財政一般公共預算收入已經接近人民幣4000億元。深圳市的財稅收入和稅源密度均是在全國大型城市中位列第一,而深圳作為財稅貢獻「優等生」,自然也離不開其多元化產業、及強勁的經濟發展動能。

深圳既有中國平安、華為、大疆、騰訊等內地工商巨頭,亦有比亞迪、順豐控股、華大基因、國信證券等行業龍頭。正是這些蓬勃的產業、體量龐大的企業、活躍的業務及收益,支撐起深圳市政府的財政收入。換句話說,深圳市政府是通過深圳高質量發展的紅利,從而分享到相對穩定及不斷增加的財政及稅務收入。

目前,香港政府較為依賴非經常性收入(2021至22年度財政預算5660億元收入中,即有3232億元,亦即是57%是來自地價收入、印花稅、及投資收入等),而未來環球經濟複雜多變、經濟衰退風險增加,此等非經常性收入相對波動、不穩定、不確定,甚至減少(外滙基金今年上半年虧損1442億元),再加上無可避免的長遠經營性開支增加,香港將面臨愈來愈大的財政赤字風險。

土地收入是港府的其中一個重要收入來源,包括賣地、補地價等,但其實際收入並不穩定,並視乎眾多市場因素。在過去三個財政年度,地價相關收入分別佔政府總收入的24%、15.7%和20.7%,並非一個穩定的收入來源。再者,地價收入與土地供應、經濟表現又有密切關係;如經濟欠佳,政府純粹出於財政原因而出售更多土地亦非恰當做法,當中需要考慮多重政策目標以及社會經濟效益的問題。

筆者不是經濟或金融專家,但從簡單經濟邏輯而言,政府售賣土地得到收入,純粹是將實物資產轉化成金融資產,這一過程之中並無實際的經濟增值效益產出。故此,新加坡政府將土地收入只計入政府儲備金(即視為社會所擁有的資源或資產)並用作對全社會有益的投資,而不能視為可用於預算支出的政府收入,更遑論如港府般將其作為政府恒常財政收入來源之一。雖然新加坡這種做法並不能直接應用在於香港,但其背後的邏輯也許對香港的經濟發展和將賣地作為恒常的財政收入的模式有一定的反思意義。

歸納上文,港府財政收入過分依賴非經常性收入,而經常性支出卻不斷增加,前者不穩定、不可控、及被動性高,但後者卻穩步上升,而且不容易削減(例如上文提及的增加了的社會福利及醫療支出,都不可能走回頭路),是政府財政政策結構性短板問題。

《基本法》第107條要求特區政府財政預算必須「量入為出」,盡量「收支平衡」,雖然沒有要求每年必須收支平衡,但面對全球金融及經濟的激烈波動、不穩定性及不確定性,港府主政的財金官員需要改變固化思維,考慮對公共財政政策作出適當調整,未雨綢繆,防患未然。

宜量入為出增穩固收益

一方面,政府需要着力減少對非經常性收入的依賴,並應相應增加經常性收入;另一方面,港府必須着力回應國家主席習近平於「七一講話」中提到的「增強發展動能」。香港的高增值產業主要集中在金融和專業服務業領域,但新興產業領域的發展仍然較弱,政府必須積極主動着力推動產業多元化,尤其發展及扶持新興產業例如創科、高端製造業等;若維持目前的經濟發展模式,而現有經濟產業結構不作多元化的發展,即使「擴闊稅基」,相信亦難以滿足日漸增長的政府財政開支需求。

本文撰稿時,特首李家超第六屆特區政府上任後第一份《施政報告》仍有待發表,但在面臨本地經濟活力不足及環球經濟前景不明朗的內外不利形勢,本屆政府務必以增強香港自身經濟發展動能為核心施政理念,以長遠經濟規劃和積極產業政策引導、扶持及推動香港新興產業的發展,推動各產業的升級轉型,務求以「有為政府」理念優化香港財政政策結構性短板,以「量入為出」為目標導向,增加穩固、穩定及經常性的財政收入,審慎管控好開支,尤其是經常性開支,以穩健的財政狀況,應對香港市民對經濟發展及改善民生的期望,並積極呼應二十大精神,報答國家「支持香港發展經濟、改善民生、破解經濟社會發展中的深層次矛盾和問題」及對保持香港長期繁榮穩定的支持和期盼。

香港專業聯盟主席

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