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2022年3月30日

方舟 泛舟論章

香港須落實管治體系改革

在落實《港區國安法》和完善特區選舉制度之後中央政府已經強調,香港實現「良政善治」必須提高特區管治效能。而在最近的第五波疫情中,港府的處理手法和執行能力更是充分暴露了香港在管治效能上的弱點,特別是政府在突破常規運作、應對危機的能力上有很大的改進空間。因此,中央在修補香港維護國家安全方面的漏洞之後,下一步必然是要提高特區政府的管治效能、完善香港特區治理體系。

管治效能(governance capacity)與一個國家或地區的政治環境有很大關係,香港亦非例外。在上世紀七八十年代的時候,包括北京和香港商界人士都經常把香港視為一個「經濟城市」,而不是一個「政治城市」;然而,在回歸過渡期,英國有意將香港變成一個「政治城市」,此舉對回歸後香港特區政府的管治效能造成重大影響。

當時的香港作為一個「經濟城市」,在港英政府殖民統治下行政主導運作順暢、經濟增長迅猛蓬勃。然而,1984年簽訂《中英聯合聲明》後,英國人面對1997年後政權必須移交中方的事實,便刻意在所謂「民主化」的旗幟下,大幅度推動政治開放和下放政治權力。這導致香港的政治環境出現實質性轉變,其後果在回歸以後各種大大小小的政治事件中顯而易見──香港顯然不再是一個簡單的「經濟城市」。

在此客觀社會政治條件的變化之下,尤其在回歸之後對港府管治效能的要求,與八十年代中期之前完全不一樣。但政府施政模式未能適應轉變後的政治環境,以理性決策模式(model of rational decision making)為圭臬的技術性公共政策制定並不足以成為任何意識形態下良政善治(good governance)的充分條件。除了行政管理專才之外,政府必須擁有能夠駕馭複雜政治環境的政治人才,才能有效領導政府、落實施政。

是次疫情正正暴露出上述問題,特區政府官員雖有行政能力,但卻缺乏足夠的政治決斷和應變能力。香港的公務員均以行政管理人員的模式進行培訓和提拔,而事實上絕大部分的公務員(不論職系)均有專業、廉潔、高效的優點,作為行政管理人員表現出色,絕對是在香港治理體系中重要的資產。

然而,政治人才與行政管理專才並非同義詞,其培養和選拔過程更是有着本質上的區別。行政管理專才的角色在於管理和調動政府系統內的資源,其特點是按既定程序辦事,有條不紊處理各種繁複的公文;因此,「行政管理」的專業性比較突出。然而,政治人才在思考和處理管治問題的時候則需要從一定高度的戰略視角出發,需要有「幹成事」的真本領。

全國政協副主席、港澳辦主任夏寶龍在去年7月已對香港的管治者提出明確的五點要求,包括在治港實踐中全面準確貫徹「一國兩制」方針、善於破解香港發展面臨的各種矛盾和問題、善於為民眾辦實事、善於團結方方面面的力量,以及做履職盡責和有責任心的愛國者。當中,尤其是對特別行政區管治者政治素質和政治才幹的要求,恐怕不是一般的行政管理人才可以滿足和勝任的。

對政治人才和行政管理專才的要求不同,其歷練過程(尤其當中需要克服的挑戰)也不一樣。承襲英國體制,香港有一套比較系統化的行政人才培養機制,但回歸25年來,香港始終沒有發展出一套培養政治人才的機制。雖然香港也曾經出現一些比較出色的政治人才,但整體人數不多,政治人才的成功帶有頗多的個人性因素,並非一個梯隊性人才培養系統的產物。

建設政治人才培養體系

內地的組織系統有一套非常嚴密的政治人才培養體系,近年亦非常強調幹部要「從基層做起」,經過多個崗位歷練才一步一步走向領導職位。同樣,西方國家的政治人才培養也有其一套體系,注重政治人才的層層歷練。以美國國務卿布林肯為例,他從政近30年時間,正正是經歷了初級到高級政治委任崗位的一系列鍛煉和提拔過程。

布林肯1993年開始從政並成為助理國務卿(歐洲及加拿大事務)特別助理,1994年進入美國國家安全委員會(National Security Council),歷任總統特別助理兼高級總監(分別負責寫作演講稿、戰略規劃、歐洲事務)。2002年任美國聯邦參議院外交委員會民主黨幕僚長、2009年任副總統國家安全顧問、2013年任白宮副國家安全顧問、2015至2017年任副國務卿。2020年,布林肯加入拜登總統競選團隊,並於2021年正式重返政壇,就任美國國務卿。值得留意的是,布林肯過去二十多年的政治歷練全部來自全職的政治委任崗位,並非以顧問身份兼任的社會公職。

政治人才擇優而仕,需要完整的培養體系和明確的晉升階梯。2000年後香港引入「主要官員問責制」,其最大作用應是擴大可協助行政長官施政的政治委任官員崗位,長遠為香港培養政治人才。然而,「問責制」的名字讓大家錯誤將重點放在官員「犯錯則應下台」,而忽略政治委任制度在培養政治人才方面的作用。在目前的制度設計下,香港的問責團隊層級較為單薄、職位功能比較狹窄、晉升梯級和渠道不明確,亦缺乏足夠的人才儲備。

在未來,提升特區政府管治效能必須重點關注「愛國者」政治人才的培養,為政治人才提供充分的平台和鍛煉機會,建設系統化、梯隊式的培養體系。「愛國者治港」原則已十分明確,但純粹符合「愛國者」的基本條件並不完全等同有能力「治港」,政治人才的信念、能力、才幹、意志、號召力同樣重要。

是次疫情造成的社會成本令人十分心痛,毋須贅述,只希望疫情能夠成為催化劑,讓大家可以從各種社會機制失效中看到香港治理體系的核心問題,真正明白提升香港管治效能的必要性和迫切性。若此描述成真,總可算是疫情為我們帶來的一絲安慰,香港真正由「大亂」走向「大治」將迎來曙光。

一國兩制研究中心研究總監

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