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2022年3月30日

何喜華

疫下數千長者離世的教訓

新冠肺炎疫症已困擾香港及世界各地超過兩年,去年本地抗疫勢頭大好,中港兩地仍商討通關安排之際,料不到今年初竟爆發第五波新冠疫症。根據政府統計數據,第五波疫症爆發至今累計已有超過7000人離世,當中絕大部分(即87.3%)屬70歲或以上的長者。

逾半死者屬院友

究其原因,固然與長者接種新冠疫苗的人口比率持續偏低有關,加上長者年老抵抗力弱,看似高死亡率屬難幸免,惟事實卻不然。除以上近因,高死亡人數亦與社區中長者服務持續欠善的遠因有關。特首林鄭月娥曾表示,他日疫情過後需要檢討現存各項公共政策及服務,長者院舍服務實在屬必要檢討範圍。

是次疫症中不少長者院舍均爆發疫症。截至3月中旬,本港累積有752間安老院舍和270間殘疾院舍爆發,佔全港安老院舍近九成,累計近4萬名院友感染,佔全港院友整體人數近四成;另因感染而死者中逾半屬安老院舍和殘疾院舍的院友,令院舍成為疫下「死亡重災區」。

為何長者,尤其是院舍中的長者,會如此經不起疫情的攻擊?疫症對未來長者服務院舍,究竟又有何啟示?事實上,很多事後檢討其實並非新事物,大多都是老掉牙的舊問題,政府亦非不知道,只是多年來未有下定決心全盤改革。

目前本港安老院舍照顧服務,仍然以私營市場為主導。根據社署資料,截至2021年底,全港共有1041間安老院舍,當中687間屬非政府資助的院舍,佔總數66%。若以資助與非資助宿位劃分,全港74670個安老宿位中,近六成屬非資助宿位(44482個),非資助與資助宿位之比率屬六四比;若計及政府透過買位計劃在私院中提供的宿位(10253個),全港逾七成(73%)院舍長者居於私營安老院,資助院舍宿位卻不足三成(27%)。

安老事務委員會早年制定的安老服務計劃方案,訂出2026年每1000名65歲或以上的長者應有21.4個資助院舍的規劃比率;以此推算2026年的總供應目標約為46200個床位,當局估計資助院舍照顧服務到時欠缺1.4萬個服務名額(至2021年底資助宿位約為3萬個)。

本港資助宿位持續供應不足,後果是積存更多輪候人數。截至今年2月底,共有27571名長者輪候資助護理安老院和安老院宿位,輪候津助護理安老院舍的平均時間長近3年半(41個月),輪候護養院宿位亦要近兩年(21個月),惟上述數據水份甚多,原因是每年亦有近7000名長者在輪候資助院舍期間離世(2020年有4898名長者在輪候資助護理安老院期間離世,2126名長者輪候資助護養院期間離世),若非長者離世「自行退出」,恐怕長者實際輪候時間比現在更長。

院舍人均面積偏低

私營安老院豈止佔半壁江山,其服務質素,亦直接關係到院舍長者福祉。本港私營安老院舍的環境,不論人均面積、配置等問題,均是多年來積壓的問題。目前安老院舍人均樓面面積最低要求為6.5平方米,買位計劃下的甲一私院為9.5平方米,甲二級的私院為8平方米,買位殘疾院舍亦只有8平方米。環顧世界各地,不少地區均會以立法方式嚴格規定院舍的最低人均面積水平。

以英國為例,早年已立法規定單人房寢室不少於12平方米,當中還未包括起居、休憩及用餐的地方(不少於4.1平方米);台灣規定院舍整體人均面積不少於16.5平方米、日本約為15平方米。早前民間團體一直要求當局參考海外經驗,把院舍長者人均面積由現時沿用20多年的6.5平方米上調,並分為休息房間與共同空間兩部分,分別提高至8平方米,即合共16平方米。

然而,當時民間團體的訴求,被勞工及福利局局長羅致光視為「好心做壞事」,指若人均面積增加至16平方米,宿位便要減少45%。似乎提升人均居住面積,便要付出減少宿位的沉重代價。以上的標準仍未計及染疫下為患病的長者提供特別的房間所需額外使用面積,可想而知現時服務標準實在過低。

當局並未有決心痛定思痛,提升人均面積作為新的規劃目標以改善服務水平,同時大增資助院舍宿位名額,無必要地對改善服務的質與量對立起來;相反,只將困難作為「擋箭牌」,遲至今年2月方才在立法會提出修例,利用「八年」時間,「有限度地」提升人均面積至8平方米(中低度照顧院舍)和8.5平方米(高度照顧院舍)。

不難想像,院舍長者人均空間稠密,感染傳播病毒的風險隨之大增。事實上,提升院舍居住面積是雞與雞蛋的問題,若不增加人均居住面積水平,訂定更高的標準,所謂現實的標準,便變成長者現實中既定的「囚牢」,保守且不合時宜的規劃標準只會成為改善院舍服務的「金剛箍」,牢牢地限制了服務改革。在缺乏願景下規劃的院舍服務,長者院舍便持續缺乏充足的空間,就是院舍希望空間更大、院舍中亦有更多設備、引入需要更多空間的服務和活動均不可能,更莫說要適時應對疫情制定相應服務。

政府拒提供主流服務

即使在疫症這樣困難的情況下,津助院舍的長者服務一直比私營安老院舍好,但為何津助院舍宿位的增幅一直落後於私營安老院呢?說到底,無非是錢作怪。津助院舍長者營運成本一直較私院為高,以2021/22年度為例,提供持續照顧的資助護理安老院的平均成本每月為18315元,資助護養院每月更高達26094元,買位的私院宿舍平均成本亦只有16030元(私營安老院須從資助額中支付高昂租金,資助安老院則可以象徵性支付租金予政府)。雖然數年前當局曾嘗試推出「院舍券」,透過引入錢跟老人走方式,增加非政府機構或私營院舍的資源,以提升服務質素。

然而,相關安排只可說是優化私院服務,未有改革為大力發展資助長者院舍服務的格局。

另一問題是為何長者院舍服務面對如此嚴峻的人手短缺?這與政府在人手規劃上極為不足有關。過去數年,居於非資助安老宿位及殘疾人士宿位的綜援長者約為2.5萬人,受助人按不同殘疾程度,平均每月綜援金額僅介乎7000餘元至1.1萬元,資助水平跟資助院舍或參加院舍券的甲一院舍差距甚遠,以目前全港非資助宿位近4.5萬個計劃,綜援長者佔私院非資助長者宿位逾半。若資助額如此低,私營安老院既要維持運營、又要顧及收益,結果只能「將貨就價」,在計算收入及盈利後,導致前線人手極其緊張,再加上私營安老院大多坐落私人樓宇,除了人手開支,亦要承擔高昂私樓租金;面對住戶大多是低收入家庭的長者,基本津助都是有限的公帑,最終只能「睇餸食飯」,無法提升服務水平,當然,這亦側面揭示大部分長者均缺乏充足退休保障的現實,晚年只能依賴政府資助,領取綜援並以私營安老院作為人生終點站。若要根本地改善私院服務質素,當局必須大幅提升綜援長者入住院舍的資助額,誘導私院經營者提升人手和服務質素。

跨境醫療值得發展

是次疫症亦反映本港醫療策略的缺失。醫療硬件(病床)設施和軟件(醫護人手)不足問題早已存在,到疫症爆發時特區政府「倒瀉籮蟹」,只是因疫症將問題再次突顯。本港醫療體制多年來面對規劃不足、土地及人手短缺問題且已討論多時,惟特區政府仍停留在討論、思考層面。

以鄰近的新加坡為例,除了增加本地培訓人手外,亦不外乎要大力引入合資格的醫護專才,與全球各地競逐醫護人力資源。是次疫情幸好中央政府出手支援,短時間內大舉派出內地醫護人才助港抗疫,並盡一切資源興建方艙醫院等隔離設施,反映內地支援的重要性和必需性。

除了今次抗疫的跨境支援外,日後特區政府能否更大刀闊斧地引入更多醫生來港提供治療?另外,在大灣區內各城市亦脈膊相連,港府又可否主動與灣區各城市協助,建立灣區內跨境醫療合作支援機制,一旦某一城市急需醫療支援,灣區內其他城市亦可即時提供醫院床位、醫療設備及醫護人手,應對突發事故或持續的醫療服務需求。來屆政府能否痛定思痛,發揮破格思維,採納以上方案?

香港社區組織協會主任

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