2020年8月4日

如何避過逼近眉睫的主權債務危機

COVID-19疫情肆虐，但一百多個中低收入國家仍需要在今年內償付總共1300億美元的債務，其中大約一半是私人債權人債務。大量經濟活動陷入停滯，財政收入大幅下降，因此，許多國家將被迫違約。其他國家也將不得不拼湊寶貴資源償付給債權人，削減急需的健康和社會支出。還有一些國家將求助於借新債，把問題放到日後解決。這樣做在目前比較容易，因為全世界央行都在用流動性大水漫灌。

拉美經驗爆煲失業飆

從二十世紀八十年代拉丁美洲的迷失十年，到大約十年前的希臘債務危機，歷史充滿了痛苦的例子提醒我們當國家無力償還債務時會發生什麼。全球債務危機將讓數百萬人失業，助長全世界動盪和暴力。許多人將到海外尋找工作，有可能讓歐洲和北美邊境控制和移民系統不堪負荷。新一波代價高昂的移民危機將把人們的焦點從最緊迫的氣候暖化問題，轉移至人道主義緊急狀態，這些情況將變成新常態。

如果我們現在採取行動，這一噩夢情景是可以避免的。今天的債務危機的根源不難理解。拜量化寬鬆所賜，中低收入國家的公共債務（主要是主權債券）自2008年環球金融海嘯以來增長了兩倍多。主權債券比向多邊機構和發達國家援助機構借貸的「官方」債務風險更大，因為債權人可以對這些國家任意宰割，引發貨幣急劇貶值和其他影響深遠的經濟破壞。

2013年6月，我們擔心「短視的金融市場在短視的政府的配合下」，正在「為下一場世界債務危機奠定基礎」。如今，清算的日子已經到來。今年3月，聯合國呼籲為全球最不發達國家減輕債務。一些G20國家和國際貨幣基金組織（IMF）取消了今年的利息，並呼籲私人債權人也這麼做。

毫不奇怪，這些呼籲沒有引起任何回應。比如，新成立的非洲私人債權人工作組已拒絕給予窮國小規模但大範圍的減債。因此，官方債權人減債的收益大部分乃至全部，都將流入不願減債的私人債權人的腰包。

重組債務政府忌短視

結果是債權國納稅人最終將再一次救助過度冒險和不審慎貸款的私人行動方。避免這一結果的唯一辦法是包括私人債權人在內的全面債務中止。但如果債務合同當事國不拿出強力行動，私人債權人不可能接受這樣的協議。因此，這些國家的政府必須祭出必要和不可抗力條款，強迫全面中止債務償付。

然而，中止債務償付無法解決過度負債的系統性問題。對於這困局，我們急需深度債務重組。歷史表明，對許多國家來說，規模太小、為時太晚的重組只能成為下一場危機的源頭。阿根廷因為頑固、短視、精明、冷血的私人債權人，導致長期無法徹底重組其債務，顯示為方便重組而制定的集體行動條款，並不如外界所想的有效。

更加常見的情況是，欠妥善的債務重組後，不到5年又需進行新的重組，債務國因此付出沉重代價。從長期看，哪怕是債權人也會蒙受損失。

幸運的是，我們有沒有可用的替代方案：自願的主權債務回購。債務回購在公司領域司空見慣，不管是在二十世紀九十年代的拉丁美洲，還是在最近的希臘都非常有效。它還有一個優點：可以避免債務互換通常所附帶的嚴酷條款。

回購計劃的主要目標是通過確保主權債券面值的大幅折價（削髮，haircuts），以及高風險私人債權人損失最小化來降低債務負擔。但回購計劃也可以用來推動健康和氣候目標，要求受益人把原本必須用來償付債務的意外收益用於創造公共服務品。

美《破產法》作參考機制

我們在經濟政策研究中心（Center for Economic Policy Research）發表的最新文章中解釋道，多邊回購便利可由IMF負責管理，它可以利用現成資源，即其新借貸安排（New Arrangements to Borrow）功能，以及來自全球國家和多邊機構聯合體的補充資金。不需要動用全部特別提款權（SDR）配額的國家，可以捐贈或貸款給新的便利機制，提供更多資源。為確保實現最大的債務減量，IMF可以採取拍賣模式，宣布該機構只回購有限數量的債券。

長期而言，國際間需要可預測、有條文規管的債務重組機制，美國《破產法》第九章可作為模式。這也符合2008年金融危機發生後，聯合國國際貨幣和金融體系改革專家委員會的建議。

這些方案的常見反對意見是它會破壞國際資本市場，惟經驗證明並非如此。石頭榨不出水來，債務重組好比天要下雨，唯一的問題乃是否有序。我們的方案有助於實現這一目標，從而強化資本市場。

但最終，我們的關注點不應該是資本市場的健康，而是發展中和新興市場國家人民的福祉。在疫情肆虐的當下，急需債務紓困。紓困必須是全面的，並且不能僅僅是停留在現時的債務水平，而是減債。我們有實現這點的工具，需要的只是政治意願。

Stiglitz是諾貝爾經濟學獎得主，哥倫比亞大學大學教授，最近著有People, Power, and Profits: Progressive Capitalism for an Age of Discontent。Rashid是聯合國經濟和社會事務部全球經濟監測主任。

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