2019年11月7日

廢也不廢

立法會大多數議員反對把清水灣郊野公園一部分劃作堆填區；廢除《修訂令》的議案一旦動議，必定獲得通過，擴展將軍澳堆填區的計劃便不能打郊野公園的主意。相反，如果我不批准議員動議「廢令」議案，清水灣郊野公園5公頃土地要劃為堆填區便成為不可改變的事實。

不過，這不是最重要的問題：《修訂令》涉及的5公頃土地，只佔新界東南堆填區擴展計劃的十分之一；廢除了《修訂令》，堆填區仍有其他擴展空間。我的裁決會引起的最大爭議，是「廢令」議案是否合法？

政府指出，《郊野公園條例》第14條規定，郊野公園地圖經行政長官會同行政會議批准並存放於土地註冊處之後，「行政長官須藉在憲報刊登的命令，指定在該已予批准的地圖上所示的範圍為郊野公園」。條文裏的「須」字規限了行政長官行使的權力：他必須發出命令以落實已批准的地圖，這是第14條授予行政長官的唯一權力；他沒有獲得授權發出其他命令，或者拒絕發出命令。

政府進一步指出，立法會審議和修訂附屬法例的權力，受《釋義及通則條例》第34（2）條限制，即立法會可把附屬法例修訂，「修訂方式不限，但須符合訂立該附屬法例的權力」。對《修訂令》來說，「訂立該附屬法例的權力」就是行政長官發出命令的權力；既然這權力不包括行政長官可廢除已發出的命令，立法會便沒有權力廢除該命令。

政府意見法律顧問不同意

政府認為立法會主席必須拒絕批准動議「廢令」議案。如果批准動議，政府或會提出司法覆核；而即使議案動議並獲得通過，亦因為不合法而沒有法律效力，《修訂令》不會被廢除。

立法會法律顧問不同意政府的意見。法律顧問指出，根據《郊野公園條例》第15（1）條，行政長官會同行政會議可把任何已批准的地圖交回總監作修訂，或者換一張新地圖。這說明已批准的地圖是可以修改的；行政長官並非一定要就已批准的地圖作出指定，或者作了指定之後一定不能廢除。第14條的立法原意，不可能是剝奪立法會修訂或廢除附屬法例的權力。

這裏涉及一個根本問題：行政立法權力分配的問題。根據《基本法》，特別行政區的立法權屬於立法會；但是，立法會可以藉某項條例（例如《郊野公園條例》）授權指定的官員訂立附屬法例（例如由行政長官發出《修訂令》），這是把特定的立法權轉授予行政當局；但行政當局行使這轉授的立法權的時候，立法會有監察權，包括有權修訂以至廢除所訂立的附屬法例。

我認為這原則適用於《郊野公園條例》第14條；是否廢除《修訂令》，應交由立法會決定；如果政府不能說服立法會不應廢除《修訂令》，行政長官會同行政會議可在考慮立法會的意見後，根據第15（1）條，把已批准的地圖交回總監處理。這是立法會監察行政機關行使轉授立法權的例子。

我裁定陳淑莊議員提出的議案符合《議事規則》，可在立法會會議上動議。議案獲大比數通過；政府接受《修訂令》已被廢除，宣布不會對我的裁決提出司法覆核。（52）

本欄逢周二及周四刊登