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2019年7月11日
《基本法》第66條說：「香港特別行政區立法會是香港特別行政區的立法機關。」第73條列出立法會行使的職權，其中第一項就是「根據本法規定並依照法定程序制定、修改和廢除法律」。
立法會享有特別行政區的立法權。但是，這立法權並不完整：它並不包括立法提案權，即提出法案的權力。
在奉行「三權分立」的美國，只有國會議員才可以提出法案，政府不能提出。在英國，政府高官（首相和各部長）都是國會議員，他們當然有權在國會裏提出法案。至於在香港，政府官員不能擔任議員，立法會裏沒有政府的議席；但是，《基本法》第62條把「擬定並提出法案、議案、附屬法規」的權力交給了政府。
議員並非絕對不能提出法案，但要受第74條的限制：凡涉及公共開支、政治體制或政府運作的法案，議員不能提出。還有最厲害的一條限制：凡涉及政府政策的法案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。試想想：有什麼法案可以完全不涉及政府政策呢？不涉及政府政策的法案，還會有什麼用呢？
我最早要處理的兩條由議員提出的法案，是在2009年分別由李卓人和陳偉業提出。
李卓人提出的法案，跟2008-2009年度《財政預算案》裏一項紓困措施有關。2008年2月，財政司司長宣布，為加強對退休保障的承擔，政府將給每名月薪不超過10000元的市民的強積金戶口，一次過注入6000元。為落實該措施，政府在同年7月修訂了《強制性公積金計劃條例》，授權強積金管理局可給指定人士的強積金戶口注入「特別供款」。但這特別供款須視為強積金計劃的「強制性供款」，受惠人士在65歲之前不得提取。
李卓人提出的條例草案，是要進一步修訂強積金條例，令積金局的特別供款可視為自願性供款。這樣，受惠人士就可以提早提取款項，不用等到65歲。這修訂獲得大多數受惠人士的支持，自是不在話下。但它顯然涉及政府「加強退休保障」的政策；我只能裁定，它必須得到行政長官書面同意才可提出。
陳偉業的法案是針對禁煙措施的。政府在2006年立法擴大禁煙場所範圍，其中規定麻將房、酒吧、夜總會、浴室和按摩院等處所的室內地方由2009年7月1日開始禁煙。陳偉業提出的條例草案，要把這些場所實施禁煙的日期延遲兩年至2011年7月1日。他解釋，暫緩實施日期是要協助這些場所渡過當時的「經濟寒冬」。
但政府指出，有關場所須在2009年7月1日實施禁煙，已是既定的政府政策；把禁煙日期大幅延後，就是違反了這項政策。我聽取了法律顧問的意見後，只能接納政府的說法，把陳偉業的法案同樣裁定為須得到行政長官書面同意才可提出。
這兩條法案，如果拿到立法會裏表決，或許有機會獲得通過；但由於政府不同意，在《基本法》第74條的限制之下，議員根本不能提出法案。
連同這兩條，我擔任立法會主席的8年裏，一共處理過10條由議員提出的法案，全部我都要裁定為涉及政府政策，未經政府同意不能提出。
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本欄逢周二及周四刊登
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