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2018年9月4日

智經研究中心

氣候變化如何影響填海造地

有科學家提出,全球氣溫上升一旦超過某個界限,有可能出現即使人類減少溫室氣體排放,也無法阻止氣溫上升的情況,屆時全球水位將顯著高於過往一萬多年的任何時段。若其預言成真,像香港這類沿海城市,當然有「水浸眼眉」之險。箇中風險,亦與當前的土地大辯論有關。

風暴增強 引發水浸

在土地大辯論的芸芸選項中,大部分都屬改變土地用途,唯有維港以外近岸填海和建設「東大嶼都會」兩項,是真正從無到有的「造地」。香港人對填海造地不會陌生,在1985至2015年間,政府便透過填海增加約3690公頃土地,相當於194個維多利亞公園。現時香港的9個新市鎮,也有6個涉及填海工程,包括沙田、大埔和將軍澳。

土地供應專責小組認為,填海及建人工島的優勢,是能創造大片土地,在規劃新社區時具較大彈性,而且不太影響原有土地用途,亦通常不用收回私人土地及安置居民。根據智經今年4月發表的意見調查,約有25.8%受訪市民選擇「維港以外填海」作為長遠增加香港房屋供應的方法,僅次於最多人選擇的「發展棕地」(43.6%)。

儘管填海造地有不少好處,又獲一定比例的市民認同,但其代價也不容忽視。土地供應專責小組提及,填海造地可能會影響海洋生態、漁業資源,當局亦須耗資興建基建支援設施,如連接外界的道路。此外,隨着全球氣候變化,香港的海平面趨於上升,填海成本亦可能增加,所得土地的用途也有較大限制。港人熟悉的移山填海故事,需要重新理解。

按天文台推算,香港未來的平均海平面會高於1986至2005年。在溫室氣體較濃的情景,2081至2100年的平均海平面高度,更會比1986至2005年高0.63至1.07米。

當海平面上升,熱帶氣旋帶來的風暴潮威脅亦會更大。天文台指出,颱風黑格比2008年襲港,香港錄得的最高水位達到3.5米,低窪地區有嚴重水浸,上述情況在世紀末可能每年都發生,而由於熱帶氣旋強度可能增加,情況或會更惡劣。

嚴重水浸的風險增加,填海工程當然會受影響。香港政府在2010年12月發表一份委託顧問所做的氣候變化研究,指香港在低窪沿岸地區及填海土地上進行大量發展,包括關鍵基建設施如機場,而維港兩岸的低窪及填海土地上的發展,會受氣候變化影響,形成水浸及風暴潮威脅。在維港以外填海所得的土地,同樣可能受到威脅。

要減低風險,想當然的做法是將土地填得更高。過往本地一些填海項目,也曾作此安排。在上世紀七十年代,當局便因應天文台推算風暴潮對新市鎮的威脅,而在沙田等新界東地區填海時,額外填高3米。及後香港進行西九龍填海計劃,所訂的最低平整面高度,亦比1989年前廣泛使用的標準高0.8米。

2002年出版的土木工程拓展署「海港工程設計手冊」有關填海工程設計指引的部分,已把平均海平面長遠可能上升的幅度,列為決定填海工程的平整面高度前應考慮的因素之一。該手冊同時稱,每項填海工程都應作獨立考慮,在決定每項工程的最恰當平整面高度前,應充分研究採取某一個高度時的後果。該署在2016年又表示,會因應聯合國政府間氣候變化專門委員會的最新評核報告,更新填海工程的設計指引,把預期的海平面上升納入考慮。

提升填海土地的平整面高度,需要額外成本。一份在1995年出版、關於水位上升對維港的影響的論文提及,將高度提升一米,如採用海洋填料,其成本是每平方米3.87美元,如採用陸地填料,每平方米成本是6.45美元。該文章又以西九龍填海計劃為例,指把高度由3.7米提升至4.5米,成本為1020萬美元,佔整體建築成本不足1%。這個比例說多不多,但上述文章發表距今已經20年,日後填海土地「填高」的成本,會否也因水位上升而水漲船高,相信會十分影響規劃者的盤算,乃至市民對相關計劃的支持。

為節省成本,近年新加坡填海時,已開始嘗試採取不同方法。當地在德光島(Pulau Tekong)西北端展開的填海工程,就用上「圩田」(empoldering)技術,即是把分隔海及填海土地的海堤建得更高,反之受海堤保護土地就不用填得太高,甚至可以在海平面以下。在德光島項目中,海堤全長10公里,高度是海平面6米以上,頂部闊15米;被海堤包括在內的填海土地,高度為海平面的1.2米以下。

填得愈高 成本愈貴

以更高的海堤避免將土地一律填高, 雖然有助節省成本,但不代表民眾會無任歡迎。在愛爾蘭,當局在2015年曾因應水位上升,決定把海堤增高,最多增高70厘米,卻引起部分人不滿,認為會令景觀受阻。當局則指在增高海堤的同時,會將路面提升2至4厘米。

構築高牆並不足夠,相關工程還要採取措施,以防海水、風暴潮不幸突破「防線」時造成破壞。根據土木工程拓展署的填海工程設計指引,在大部分情況下,要確保海堤以及填海土地平整面高於在100至200年內的最高靜止海平面,相對容易,但要設計一個能夠在極端事態中有效防止波浪越過的海堤,則是不切實際。

以近年機場進行的三跑道系統工程為例,機場管理局稱在設計時有考慮到氣候變化委員會就海平面上升的推算。其中,海堤訂在香港主水平基準面6.5米,預計足以保護三跑道系統,排水系統亦設計成足以應對海水越過海堤的罕見情況。本地智庫團結香港基金倡議建造的大型人工島,也提及可透過蓄水池、雨水濕地和多孔透水路面等設施加強蓄水量,減少由填海引起的環境風險。

除了防洪措施,當局甚至可能要考慮限制部分填海用地的發展。在愛爾蘭, 當局會將各地區受水浸威脅的機率分為高、中、低,從而設立不同的規劃限制,例如在水浸機率高的地區,撇除特殊情況並通過審核程序的項目,大部分的發展都會被視為不恰當。至於水浸機率屬於中等的地區,除非滿足審核測試要求,否則一些較易受影響的項目,例如醫院、護理院,以及具策略性的主要交通及公用設施,一般會被視為不合適。

在氣候變化影響下,海平面未來會上升多少,現時仍是未知之數。由填海所得的土地,也可能因附近地勢、水流等不同狀況,而需要不同措施應對有關風險。所以政府在推進社會討論時,除了要問應否填、填哪裏,也宜提供充分資料,鼓勵公眾就填海的設計及規劃提供意見。

 

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