2016年7月22日

黃伯農

菲律賓在中美博弈之間遊走

7月12日，雖然海牙國際法庭宣判菲律賓在南海仲裁案勝訴，但為了緩和關係，新任總統杜特爾特邀請與北京關係良好的前總統拉莫斯出使中國，希望能先以具份量的民間外交渠道重開幾年未有開啟的雙邊談判大門。

根據前總統阿羅約夫人（2001-2010）的管治經驗，親北京的外交政策會導致軍事政變頻仍，實不利政權穩定。至於阿基諾三世（2010-2016）雖然沒有經歷軍事政變，但親美的外交政策則已增加中國把戰線再推向菲沿岸和國內的風險，實不利杜特爾特政府的穩定。

為了防止國家成為大國博弈的犧牲品，杜特爾特實須謀求一能駕馭此局勢的治國策略，在中美兩股對抗力量之間為國民謀求最大利益和平安。本文有兩目的：一、從中俄能源地緣聯盟推敲南海局勢的未來發展趨勢；二、探討杜特爾特可如何於此形勢下實施反貪和達到有效管治去取回外交主動。

中國加強反貪

北京正積極把經濟轉向以投資為主導的模式。為了配合「一帶一路」政策需要，一方面中國人民銀行自去年8月已動用4730億美元穩定人民幣滙率。另一方面，中央的反貪政策已漸涵蓋兩個方面：一、為了準備明年第十九屆全國人民代表大會（十九大）的高級黨政官員任命，反貪運動有轉向強化黨紀的措施；二、為有效管控國營企業在海外的營運，中共已強化對國企的反貪力度。主要具戰略性的國營企業如中國石化、中國石油和國家電網公司的總資產值已於2015年排名進駐全球首10位。透過反貪，中共能主導國企內的各種決策方向，使企業管治更能依從國家意志和快速應變。

北京為減低對馬六甲海峽在能源和航運上的長年依賴，中國與俄羅斯便一直謀求更大的能源合作空間。自2011年至今，俄已把出口中國的原油量增至雙倍。根據中國海關總署的數字，直到2015年12月底，中國於2015年已從俄買入481萬噸的石油，比2014年多出30%。2014年中國石油與俄石油旗艦公司Rosneft簽訂總值2700億美元為期25年的協議，俄方將增加供應大概3.6億噸的原油予中國。難怪俄羅斯於2015年已躍升為中國第二大原油供應國，僅次於沙地【表】。長遠計，北京或有需要增加其他歐亞陸路輸油路線。今年1月通車往伊朗的「義烏－德黑蘭鐵路」便指向另一陸路能源通道的可能。

自2014年烏克蘭危機以來，西方與俄羅斯互相制裁，對峙局面難於中短期化解。俄便有必要向東發展，與北京加強合作是勢所必然的事，這也合乎北京的「一帶一路」能源地緣政治調整策略。這是要減低對依賴馬六甲海峽的風險，並能於東海和南海事務上採取更自主和迅速決策反應，維護國家主權和領土完整。一連串的填海防務工程已把戰線由以往的沿岸推向現時的離岸島礁之上，更逼近第一島鏈之餘，或更合乎自身國家安全利益。

綜觀「一帶一路」推行至今，已達到以下效果：

一、透過建立另類國際金融體系如亞投行等，已複雜化了由美國主導的全球政經秩序，或減低世界多國單純依賴美國的結構性傾向，為她們同時製造多極對沖空間，為她們製造更多機會去謀取自身發展利益。

二、中共透過反貪運動已把國家安全機器植入海外國企系統之內。這是要使這些國企更能執行國家政策和應變。有別於毛澤東時期「輸出革命」的做法，習近平的「輸出國企」做法雖能豐富建設「有中國特色的社會主義」，但與其他國家合作需一段磨合適應期，好讓別方尋找另類合作模式，才可減低因政治意識形態分別而生的衝突。筆者認為，亞洲「小國政治」有回歸到「國家主權」、「經濟民族主義」和「民族自由」的「民族國家中心主義」軌道之上，這雖有逆經濟全球化，但或會漸拉近他們與中共的政治價值觀差距，並會促進世界多極全球化趨勢。

三、中俄能源和地緣政治的非正式聯盟已成形。這聯盟雖沒有北約和美日、美菲安全合作般有國內法律約束力，但由於能源和地緣利益直接影響中俄政權穩定和國家發展，聯盟可能給予俄更大自由度去以結合軍事和非軍事手段的「混合戰術」向西推進。於當今右翼政治抬頭的西方，將引發西方政經結構的調整期，也為俄造成喘息空間和有利條件。

筆者預計，無論今年美總統寶座花落誰家，基於中俄聯盟的存在和中國日趨活躍的海洋行為，美國的全球地緣部署縱有調整，美對菲政策將不會大變，南海局勢將持續緊張。於是，為免被動成為中美角力磨心，杜特爾特須謀良策採取主動，以保國家平安。

向菲政策建議

菲反貪運動要針對的除了個別政府部門之外，民間認為國會是一主要貪污問題所在。這是因為大多國會議員來自傳統地方政治家族，家族生意和政治之間多少涉及各種利益輸送。杜特爾特並沒有明顯地方政治家族背景，這使他與菲主流政客形成一位置性的對立矛盾。

一方面，全面反貪會削弱各政治家族的根本地方利益；另一方面，反貪的漸進成功實需公民社會、法院、軍方警察、華商、專業團體、天主教會、媒體、政黨和部分政界元老的合作。杜特爾特宜考慮以反貪為主要管治策略去串連他擅長的民粹政治到內政和外交政策之上。

由於徹底的反貪需要高質量的情報搜查和額外的調查權力，杜特爾特宜擴充改革現時總統府直屬下的國家情報協調處，除了強化其社會各界別的代表性之外，可使它能有穿透其他部門和地方政府的調查權力。這是要把存在已久的地方民眾不滿貪官的民粹情緒，結合到調查和刑訊之上，有效動員地方社會支持全國反貪運動，打貪便可強化自身政權的政治合法性，將反貪民粹結合到菲總統代表的國家意志之上。

順勢使國家情報協調處直接跟中美兩國的情報和國家安全部門強化和常規化溝通關係，把整個反貪運動結合外交，增加菲律賓於中美博弈之中的主動性，防止各方誤判形勢而發生衝突。這是因為菲貪污問題實也會自然涉及境外人員和外國勢力。策動跨國反貪便成為另一緩衝國際衝突的渠道，有助保持地區穩定之餘，更可強化自身政權的內外合法性。

黃伯農  英國巴斯大學政治、語言與國際研究學系副教授

 

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