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2023年11月30日

丁望 思維漫步

退林還耕生態險 一刀切未必增糧

崇尚儒家仁政觀的開明君主唐太宗(599—649)謂:「國以民為本,人以食為命」;又教戒太子:「凡稼穡艱難,皆出人力,不奪其時,常有此飯」。

有別於韓非、商鞅等酷烈法家的另類法家管子(前730?—前645),論「牧民」(治理民眾)曰:「凡有地牧民者,務在四時,守在倉廪」,「倉廩實則知禮節,衣食足則知榮辱」。所謂禮節、榮辱,即管子說的「四維」:禮、義、廉、恥。

就當今社會治理而言,當政者籌謀糧食儲備、糧倉豐盈,是提升糧食供應鏈「安全系數」的常態。但是,如果為種植穀物的「量增」而損害自然生態平衡,則可能是不小的代價;如果地方官忽略區域差異,強制性「一刀切」砍樹種糧,是對農民的折騰。

近期北上廣媒體熱議「退林還耕」,涉及自然生態失衡的疑慮。本文討論此話題,要點是從「退耕還林還草」到「退林還耕」的大輪廓,工商資本下鄉與防範「非糧化」之爭,「一刀切」與森林生態脆弱、水土流失之困。

耀邦養樹草 三北防護林

「退耕還林」或「退林還耕」,都與自然生態息息相關。1980年代、1990年代自然生態環境甚差,關乎搬用蘇聯工業化的粗放模式(高投入、高耗能、高污染)。

1958年發起的大躍進、人民公社運動特別是全民土法煉鋼,對生態環境的破壞沉重。森林覆蓋率本來就不高,為土法煉鋼及開荒擴田大量砍伐樹木,導致森林生態潤養水土的功能更脆弱,水土流失面積不斷擴大。

後來的「農業學大寨」、「學愚公填湖造田」等勞民傷財之舉,加劇森林、水資源、土壤生態失衡,水旱、土石流災害頻仍。

1990年代,水土流失面積270萬平方公里,約佔國土面積28%;荒漠化土地260萬平方公里,佔27%;沙化土地170萬平方公里,佔18%。森林覆蓋率長期徘徊20%上下(現在是24%)。此外,農村水源、土壤污染重,殘留重金屬、農藥多。這樣的生態環境,制約農業特別是種植業的發展,影響農產品的健康安全保障。

面對自然生態環境惡化,1983年以來改革大家胡耀邦(1915—1989)考察西北(1960年代曾在陝西當第一書記),在甘肅定西縣了解實況後倡議種樹種草,後來和趙紫陽(1919—2005)內閣一起推動三北防護林構想(三北指東北、華北、西北),形成社會運動,謀求改善森林生態體系,提升防沙防風暴的能力,略減輕水土流失。

朱鎔基內閣 試退耕還林

1998年,長江等流域大水災,朱鎔基總理、主管三農、財政金融的副總理溫家寶(1998—2003在位),在災區第一線指揮「抗洪」,也積累現場經驗去思索疏道河道、改善森林生態體系。

1999年後,朱內閣試行「退耕還林還草」,將一批水土嚴重流失的低產農田,改種適宜的樹和草;在個人承包制之下,承包者可獲糧食補貼。後來,發布了俗稱「前33條」和「後33條」的文件,解說政策、關注事項。

「前33條」發布於2000年,文件題為〈國務院關於進一步做好退耕還林改革試點工作的若干意見〉;「後33條」發布於2002年,文件題為〈國務院關於進一步完善退耕還林政策措施的若干意見〉。

「後33條」重申「退耕還林」的定位,是生態效益優先【表,1項】,兼顧農民的實際利益;不強制農民交出土地使用權,是完全自願的模式。

「退耕還林」的試點取得一些成果後擴大推行。2003年3月至2013年3月的溫家寶內閣,協助胡錦濤起草科學發展觀,闡述以科學為基礎,發展人與自然生態和諧格局,應對生態環境的挑戰。

農地需復耕 首重增糧食

最近二、三年,各國受瘟疫肆虐,有些供應鏈不順暢;俄侵烏戰爭及停止黑海運糧通道,又令國際糧食市場偏緊。

地緣政治劇變、三戰風險加大,令不少國家對戰備糧的需求上升。

中方的糧食連年豐收,官方稱口糧(按:指主糧稻穀、麥類)的自給率達100%,需大量進口補缺的是豆類、榨油的大豆,糧食供應安全保障高,但仍強調「飯碗必須端在自己手中」,並考慮備戰的儲備需要,把耕地「非糧化」上綱到「國安」層面,推動針對「非糧化」的「耕地復耕」行動。

官方並無「退林還耕」的名稱,那是民間對「耕地復耕」的表述。官方的文件標題是〈國務院辦公廳關於防止耕地「非糧化」穩定糧食生產的意見〉(國辦發[2020]44號,2020.11.17發布),俗稱「防非糧化12條」。

官方的主旨是保持18億畝「基本農田」,凡是被列為「基本農田」的耕地「非糧化」,要復原耕種糧食以增糧產,防止下鄉的工商資本大規模「非糧化」經營【表,2項】

「12條」不反對工商資本下鄉,表明「鼓勵和引導工商資本到農村從事良種繁育、糧食加工流通和糧食生產專業化社會化服務」(第7條);「禁止佔用永久基本農田從事林果業以及挖塘養魚、非法取土等破壞耕作層的行為」。

一刀切偏差 涉合同效力

各地「耕地復耕」的整改,有運動式的雷厲風行;繼城管隊之後組建的農管隊介入甚深。四川、雲南、河北等不少地方官吏未因地制宜,有「一刀切」偏差【表,3項】,引起農民或企業(主要是民企)的憂慮或不滿。

「一刀切」之誤,在於不管早有「非糧化」安排的合同約束。強制在農田種果樹、防護林、藥材的農民或企業,一律要砍掉「非糧化」之物,復耕種糧,並在指定時限內完成「整改任務」。

有些農民或民企租用承包地,在鄉鎮政府或村委會同意之下訂合同,種植果樹、花卉、藥材之類,有的已經營10年以上。但在禁止「非糧化」的一紙命令下,就被砍掉地上物,損失慘重,既難獲賠償,也難以透過法律訴訟確保合同的約束力。

砍樹和填塘 農管隊蠻幹

上海澎湃網的社論〈杜絕拔苗砍樹「一刀切」〉,提及有些地方官吏脫離實際蠻幹:

「為了盡快復墾復耕的目標,不顧果樹、花卉等經濟作物收穫在即,直接、野蠻地拔苗砍樹、毀棄作物,地上狼藉一片,農民幾年的心血被無情踐踏」;「農管人員在強行砍樹、拔苗、填塘,他們作風粗暴、態度蠻橫……沒有盡量避免一刀切執法產生的次生災害,結果引發群眾的強烈負面反應」。

澎湃讀者的留言中,有人慨嘆「蠻幹」的「一刀切」沒完沒了,「希望各地因地施策因地制宜,不要坐在辦公室瞎折騰」。

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