2023年5月11日

李子衝 觀潮篇

區議會的權力

《基本法》第97條提到「香港特別行政區可設立非政權性的區域組織，接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢，或負責提供文化、康樂、環境衞生等服務」。

《基本法》在1990年4月頒布，施行日期是1997年7月，條文照顧了當時的制度，以及實際的政治環境。第97條涵蓋兩部分，區議會（1982年成立）和市政局（1883年成立）/區域市政局（1986年成立），前者是非政權性的諮詢組織，後者是有獨立財政權的法定機構，提供文化、康樂、環境衞生等服務。這個全港性、具決策權的組織是否牴觸第97條可能會引起爭議，因此回歸兩年後特區政府便「殺局」，於1999年解散兩個市政局。區域組織剩下18個區議會作為諮詢架構，理論上並無決策權。

故事是這樣開始的。1979年時任港督麥理浩、政治顧問衛奕信、行政局首席非官守議員簡悅強訪問北京，探討中方如何處理香港九七問題。鄧小平的答案是：一、收回主權；二、請投資者放心。三人回港後只公布第二點訊息，叫投資者放心，而英方就急忙部署撤出香港，推出代議政制，建立一套植根於民的民主制度。

在港英年代，香港政制的發展有兩份重要文件，第一是1981年發表的《地方行政白皮書》，規劃香港地方行政體制為三級：第一級是原有的全港性行政局、立法局。第二級是已存在於市區的市政局，並計劃在新界成立的區域市政局，負責文娛康體、環境衞生事務。第三是區議會，定為地區諮詢組織，1982年開始，透過選舉產生（鄉事委員會主席是新界的當然議員），目前是唯一區域性的諮詢架構。第二份文件是1984年發表的《代議政制白皮書》，提出立法局的發展，並於1985年舉行第一次立法局間接選舉。

一直以來，市民都清楚區議會只是諮詢組織，沒有政府的決策權。權力最微妙不是在於規定，而是運作上的效果。由於港英大力推動代議政制，香港政治氣氛活躍，議會十分政治化，這樣確定了一套政治文化，區議會雖然只是諮詢架構，但事無大小，例如一些地區建設（興建公屋），以至巴士路線重組（乘客不足而合併），行政部門都會帶上這個平台討論，名為聽取意見，實際上以區議會為擋箭牌，放棄權力，議會贊成就推行，反對便擱置。有行政權力的公務員沒有以專業、整體社會利益來決定，助長區議會濫用權力。

大家都明白，在政治失控、反對派議員囂張、經常謾罵的情況下，公務員面對強大的壓力，有時為明哲保身，不做決定，誓保不錯的態度，讓區議會變成無名有實的權力機構，這豈是《基本法》的初心？在反對派議員方面，若果區議會順利通過諮詢議案，除了顯示不了存在感，還喪失了話語權。

情況是這樣的，若果議員在諮詢時反對，相關部門的公務員，以及議案的當事機構會緊緊聯絡反對議員，多加解釋，並可能以其他公務的交換作妥協，增加了個人的政治能量，因此很多的區議員，特別是反對派議員，凡議必反，令到議會不能正常運作，實在可惜。

最近政府提出的區議員改革，是否能夠回到初心，需要實踐證明，更重要是塑造一套優秀的政治文化，產生一些會擔當的地區議員。公務員的素質要着力提升，有專業判斷，頂得住政治壓力，才可以建立真正議事論事的區議會，發揮地區的諮詢精神。

李子衝  時事評論員

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