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2022年9月24日

黃伯農

台海成菲律賓對華政策的安全關注

9月中旬,菲律賓總統小馬可斯(Ferdinand Marcos Jr.)上任只有70日,已向北京提出52項涉南海主權糾紛的抗議。相比前任總統杜特爾特(Rodrigo Duterte)在任6年期間共向北京提出的388項抗議,小馬可斯在兩個多月內所提出的抗議數目,已是杜特爾特政府的十分之一。小馬可斯也說他決不會割讓任何國土給外國,並會維持與美國的長期軍事聯盟關係。

去年底有分析指杜特爾特已與中國疏遠和再擺向美國,主要原因是他意識到與華加強關係無助改變中國將整個南海納入版圖的政策。 究竟小馬可斯的對華政策方向會是怎樣?

今年8月,筆者應邀到菲國訪問,與大學和智庫學者、政府官員及天主教會交流。以下綜合各方觀點,配以背景文獻研究,去梳理現在小馬可斯政府對華政策的核心安全關注所在。

反思對沖策略

自從2012年中菲在黃岩島對峙至今,我和學者對菲律賓等小國的國家安全和外交政策的主張,是積極地以「對沖策略」(hedging strategy)去維護菲國家主權和達到國家利益最大化的效果。

一方面,經貿數據指出東亞和東南亞國家與華相互依存程度已超越與美國程度,菲律賓經濟發展可受益於中國的經濟發展。另一方面,因為與華政治制度和文化價值觀存在差異,加上有領海糾紛,東南亞和東亞國家便需要美國安全保護和軍事支援,菲律賓才可維護國家主權和領土完整,同時保持地區局勢穩定和平。接受中國在經濟領域的領導,同時又依靠美國的安全保證,已成為亞洲區內一些國家的對沖方略共識。

然而,近年美國被內部政經問題困擾而導致綜合國力下滑,中國在周邊地區及海域則實施愈趨積極政策,中美亦因國家安全考慮而於不同領域進行策略性脫鈎。於中美實力在亞洲的此消彼長和冷戰形成之背景底下,小國的對沖方略恐怕已失可持續性。核心問題是,對沖方略的前提是大國合作基數要大過競爭基數。若中美競爭幅度已促成脫鈎甚至新冷戰的話,於選邊的結構性壓力不斷增加之時,亞洲小國們便很難再能夠從中美之中同時得到經濟好處和安全利益。

對菲律賓而言,美國於政治制度和文化價值觀方面較接近,與中國在南海則存在可促成直接軍事衝突的長期領海糾紛。但是,歸邊千里以外的美國的最大安全風險是若菲與華衝突,美國卻不能出兵相助,戰敗結果只會使國家蒙受巨大損失和令國民承受多苦難。南海主權糾紛國之中,菲律賓是唯一與美國有簽訂防務安全條約的國家,但菲國內有人一直擔憂美國會否於有需要時出兵相助菲律賓。

上世紀九十年代至2000年代期間,中美合作成世界潮流,時任總統拉莫斯(Fidel Ramos; 1992-1998)和阿羅約夫人(Gloria Arroyo; 2001-2010)便加強與美國和中國的關係。但到了往後的阿基諾三世(Benigno Aquino III; 2010-2016)和杜特爾特(2016-2022)政府時,中美競爭漸蓋過合作,阿基諾三世便採用親美政策,杜特爾特則採用較親華政策以作平衡。

擔憂被中國影響滲透

綜觀,過去30年菲國統治精英對中國威脅實在性和美國安全保證可靠性的處境性評估,便一直左右菲國國家安全及外交政策的制定。雖然2013至2016年菲國向常設仲裁法院所提出的南海仲裁案被判勝訴,但中國不單不承認判決的合法性,更在南海有主權糾紛的島礁建設有軍事用途的人工島。2021年3月至今,菲軍多次在菲專屬經濟區內的牛軛礁(Whitsun Reef)與大量中國漁船對峙。即使菲方外交抗議,中方船隻仍集結不散。縱使菲國視東盟為另類可以平衡中美競爭的平台,但東盟國家對南海主權糾紛問題的莫衷一是,使菲國失望。

於南海安全環境出現深刻變化的背景底下,菲律賓開始共識有收緊中國投資項目的必要性,以防止被中國影響滲透。例如在2020年3月,菲律賓國家安全顧問埃斯皮倫將軍(General Hermogenes Esperon)提出要加強保護能源部門免受外國干預的安全措施。2008年,中國「國家電網公司」(State Grid Corporation of China)投得「菲律賓國家電網集團」(National Grid Corporation of the Philippines)的25年特許經營權,並擁有40%股權。2020年,菲國參議院開展對中國企業得到菲國電網經營權的調查。

與此同時,首都馬尼拉都會(Metro Manila)區內的馬卡蒂市(Makati City)發生一宗命案。一名受僱於馬卡蒂市內一家網上賭博公司的中國籍僱員被人槍殺。警方在兩名疑兇身上找到槍械和未經證實的中國軍方身份證明文件。參議員Richard Gordon和Panfilo Lacson指出,較早時已收到未經證實報告,指有解放軍在菲國境內出現,可能涉及洗黑錢和情報搜集活動。

連串事件反映美國也有透過她在菲國軍政界的影響力,去使菲國注意與華發展經濟關係所帶來的潛在安全威脅,使菲律賓不信任中國。

台海局勢掀三大挑戰

而近年台海局勢變化更使菲國安全環境出現根本性變化。面對中美在台灣問題上的角力,菲律賓正面對着至少幾個具複雜性的安全挑戰。

首先,若然北京出兵台灣,菲律賓將因鄰近台灣而必被影響。上世紀越戰時期,成千上萬南越海軍和難民從越南撤離到菲律賓,造成人道危機。估計現時有20萬菲律賓海外傭工在台灣工作居住,他們在菲律賓的家屬將左右政府應對台海危機的決定。最近便有菲官員提出如何從台灣撤僑的緊急方案。

第二,若北京成功統一台灣,將大大削弱馬尼拉在南海的主權宣稱。2016年國際法庭判菲律賓勝訴的結果不被北京承認,不單使菲律賓人惱怒,中國在南海所建的人工島和軍事設施也構成了菲律賓國家安全的最嚴重威脅。若北京進一步控制台海和台灣,會使北京得到台灣已控制的南海島礁,再擴大北京在南海的實際管控範圍,不利菲國家安全。維持台海分治現狀或最合乎菲國家利益。

第三,上年美軍撤兵阿富汗反映美國失信於盟友夥伴。近來有美國學者和智庫指美軍不能在台海穩操勝券的講法,使菲律賓擔憂。雖然美菲是軍事條約盟友,但若菲律賓被捲入台海軍事衝突,而不確定美軍是否出兵的話,菲國就根本不應介入台海。若菲律賓歸邊美國圍堵中國,也會增加自己被解放軍打擊的風險。於大國脫鈎對抗的大趨勢之下,台海問題已陷菲國於安全矛盾之中,已使菲國戰略被動,大大收縮了使用對沖策略的空間。

總括而言,除南海問題外,本文提出現時菲國對華政策的另一主要張力源自台海。台灣問題已為菲律賓的外在安全環境和她在南海的主權宣稱增添不確定性,將影響菲對外關係。

英國巴斯大學政治、語言及國際研究學系副教授

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