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2021年2月27日

黃伯農

緬甸軍事政變後的中緬關係

2月中旬,緬甸最大城市仰光有群眾上街示威,抗議軍方拘捕去年11月大選勝出的國務資政昂山素姬、總統溫敏和其他「全國民主聯盟」(National League of Democracy, NLD)的領袖。然而,軍方已在昂山素姬代表律師不知情下秘密審訊了她。中國駐緬甸大使陳海說,緬甸現時的局勢發展並不是中國想見到的,緬甸軍方也沒有預先通知北京有關奪權的計劃。

本文整合專家學者智庫在英語媒體發布的分析觀點,研判緬甸局勢發展及對中緬關係的影響。

軍方與NLD衝突升級

有證據顯示,自2010年緬甸軍方交出部分國家權力以來,軍方與以昂山素姬為首的NLD衝突升級。主要原因是兩派一直爭奪緬甸國家權力,涉及幾方面。

首先,在過去10年,軍方盡力防止權力流失。有軍方背景的「聯邦鞏固與發展黨」(Union Solidarity and Development Party, USDP)卻無法發展出強大組織和政治動員力量。在國會內,根據憲法,25%議席已被軍方長期佔據,USDP便肩負着贏取餘下75%議席的任務,可惜表現差強人意。反觀,NLD則表現強勁。在2015年大選中,NLD贏得國會79%的民選議席;2020年大選,NLD更奪得83%的民選議席。

第二,2008年憲法第59條規定,若一位緬甸公民有直系親屬持外國公民身份,他便不能成為總統。此條例被指針對昂山素姬,但後來卻被她成功繞過。2016年,NLD在國會成功引入「國務資政法」,容許昂山素姬以國務資政身份走進國家權力核心。當NLD推動立法時,軍方代表曾投訴被民主大多數霸凌,後來無奈接受法案。

第三,在2015年和2020年,NLD兩度想改寫2008年軍方所制定的憲法內容,欲反過來規限軍方的權力,導致軍方極度不滿而要運用憲法否決權。NLD事敗之餘,也破壞了與軍方的政治信任。

第四,2011年軍方設立「國家防務與安全委員會」(National Defence and Security Council, NDSC)為核心組織去討論所有國家安全議題。然而,自2016年昂山素姬入主政府至今,她沒有主持過NDSC的會議。軍方總司令敏昂萊(Min Aung Hlaing)多次要求她主持NDSC,她卻決定委派NLD顧問代替。

以上摩擦衝突導致軍方和NLD之間出現政治不信任,互相不認同對方是合法領袖。敏昂萊視昂山素姬的國務資政角色不合乎2008年憲法要求。昂山素姬不相信敏昂萊作為非民選國家元首具民主合法性。他們之間的不信任漸漸導致缺乏協調;兩人對上一次會面已是2018年的事。

2019年12月,昂山素姬在海牙的「國際刑事法庭」(International Criminal Court)為軍方處理羅興亞危機辯護,令她在國內的民意支持率升至史無前例水平。因為敏昂萊將在今年退休,昂山素姬處理COVID-19疫情又得到緬甸人民認可,民眾對她的政治前途期望甚殷,使NLD在去年11月大選得到壓倒性勝利。USDP和其他親軍方政黨便向敏昂萊投訴,要求調查NLD委任的「聯邦選舉委員會」(Union Election Commission)所涉及的1050萬宗選民名單舞弊案件。

親軍方政黨於大選失勢下向軍方施壓,引發是次政變。軍人政府自此將新政府命名為「國務行政會議」(State Administration Council)。

不同分析的共識顯示,今次政變是延續緬甸軍方和NLD之間自2010年至今權力鬥爭的階段性結果。

北京大力投入與NLD建立關係

是次政變對中緬關係有什麼影響?

首先,北京與緬甸軍政府的合作關係曾被美國前奧巴馬政府的「向亞洲支軸」(pivot to Asia)政策衝擊,北京對緬甸軍方已生芥蒂。2016年上台的昂山素姬政府帶給中緬關係一個新的開始。有證據顯示,北京近年大力投入與昂山素姬為首的NLD政府建立關係。

過去5年,昂山素姬為了緬甸國家經濟發展,也頻密出訪北京。中緬經濟關係在NLD政府治下得到大大改善。緬甸也積極參與「一帶一路」之下的「緬中經濟走廊」計劃,並簽署了《區域全面經濟夥伴關係協定》(RCEP)。

在NLD政府的帶領下,緬甸經濟錄得正增長。中國除了需要緬甸的天然資源之外,也需要緬甸的市場;而中國在緬甸的投資需要一個穩定的政治環境。如果軍事政變使緬甸政局繼續惡化,中國也會擔憂在緬甸的投資和市場前景。所以今次政變並非被北京視為有利因素。北京仍希望NLD和軍方能盡早解決政治爭端,讓中緬關係回復正常。但如果情況無法改善,北京也自然需要有兩手準備去與軍政府接洽,確保中緬關係得到正常發展。

有美國智庫認為,縱使美國和西方國家譴責緬甸軍方的行徑和威脅實施制裁,但實情是緬甸並不依賴西方,制裁緬甸的成效成為疑問,只會推動緬甸軍方投向北京。

我認為,在現時新冠疫情大流行和全球經濟衰退的夾擊下,美國和西方國家對緬甸局勢力不從心。緬甸局勢的未來發展將取決於中國的取態。由於北京一直奉行不干預別國內政的政策,除了制定措施確保在緬甸的投資項目不被干擾之外,北京能直接介入緬甸內政的幅度有限。

於是,緬甸的未來便取決於軍方和NLD在中國的視線下進行談判。我估計兩派達成協議的機會是有的,但昂山素姬已被軍方視為具實力奪取緬甸國家權力的一大威脅,她的政治前途會怎樣?除非她能保證不會再挑戰軍政府的主權者身份,否則軍方很難讓她重返國家權力核心。

無論如何,昂山素姬作為一位緬甸民族主義者,她已在過去5年向緬甸人民揭示了她的真正身份。她不是西方自由主義的代表,也非為西方服務,而是選擇了為緬甸國家利益服務的後殖民民族主義者,使她贏得緬甸人民的支持。而她的對華政策、治國方針和施行民主政治明顯與軍方有衝突分歧。這也許是緬甸後殖民政治發展的一個必經階段。

英國巴斯大學政治、語言及國際研究學系副教授

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