熱門:

2021年2月22日

黃裕舜 政思故我在

論緬甸(中):中國應行之緬甸政策

兩周前,筆者分析了當時的緬甸局勢。

當然,自當時落筆之際,緬甸局勢又出現了不少變化。市面及街頭上出現大規模示威、公民抗命,以及其他小型暴力衝突。軍方警察對示威者採取苛刻而過火的暴力,而示威者也以各式各樣的模式進行抗爭,以求國際社會介入緬甸、也算是無力者在權力漩渦中的一種申訴。

在我們詳談緬甸的未來走勢之前,必須認清楚一點:國際關係分析重視的固然是對宏觀趨勢的掌握,但更看重的是針對每一個獨特情況及特定社會框架的準確分析。盲目地將心中以為有可比性的事件或現象做出類比及比較,固然能為讀者摸索及探討時事過程當中帶來一定的樂趣,卻有違事實、違背了社科分析的基礎原則。

一、中國在緬的進退兩難

上篇曾約略地提過中國在緬甸的利益及誘因,以及可能作出的應對方案。

如今中國在緬,確實面臨一個典型的進退兩難(dilemma)局面。一方面,中國必須兼顧東南亞各軍政府對中方的觀感及期望,更要維護自身在緬甸軍方控制領土中的經濟利益,盡量避免「擦槍走火」。緬甸軍政府也同時掌握邊境安全大權,能藉着難民等議題向中國西南方各省施壓。所以得失軍政府,也許短期內未必是一個可行的方案,也不是中方願意付出的代價。

可與此同時,中方(正如以下所詳述)沒可能與昂山素姬的民盟(National League of Democracy)脫鈎,與緬甸民眾背道而馳。若貿然輕舉妄動,傾盡全力地去力保軍方,到頭來可能大幅削弱東南亞搖擺民眾及商界對中國政府的信任及支持,從而形成一股新的反「一帶一路」阻力。

有見及此,中國過去數周所採取的立場,便是暫時「沒有立場」,以不變應萬變,並以觀望性態度看待局勢發展。

當然,完全不表態也不是辦法,故中國駐緬大使陳海於15日接受當地媒體(包括《緬甸時報》及Frontier)的書面採訪,重申「對於此次緬甸政局出現的變化,我們(中方)事先並不知情」,也同時強調「現在的局面完全是中方不願意看到的」。至於究竟中方「希望緬甸的一切事情都好」所指的是什麼,而「符合自身國情的發展道路」又是什麼,並沒有直白。實際上,這些策略性的模糊言論(strategic ambiguities)絕對是外交高招,因為這讓中國進可攻,退可守。

陳海大使語調之強,以及對安理會言論的引述,似乎隱隱反映出中國在緬甸議題上,並不會與國際共識具有過度分歧,並透過反覆的立場陳述,對軍政府作出一定的警告及呼籲。可與此同時,中國並沒有如西方諸國,與當地軍方「割席」,除了是出於中國就着周邊地區「內政」慣性的含蓄,也反映了中方就着取態應對當地軍方所埋下的一手,讓其能夠與對方繼續合作或周旋。

中方這種「不表態式」的表態,可能在國內及東南亞眾政權眼中是一種稱職的回應,也頗為受落。但正所謂謠言並不止於非智者。中方的行為言論,卻被當地不少民眾渲染為支持,以至鼓動當地軍方發動政變的一種表態。

推特上出現不少緬甸示威者針對中方的批評及聲請(petitions),而更有示威者到中國駐緬大使館外抗議,力指中方包庇軍人,推動政變。更有人將舊新聞及假照片拼湊在一起,以作證明中方「干涉別國內政」的證據。

說俗點,這是一個國際關係中典型的啞巴吃黃連,有苦自己知的案例。筆者認為中方絕對沒有主觀意願去策動軍方政變,而在是次事件中的角色,遠比坊間言論中所述來的被動。這樣說,不是因為筆者認為中方在當地缺乏影響力(緬甸最大對外貿易夥伴及投資資金來源,皆是中國大陸〔或香港〕),而是因為從一個理性功能主義角度來分析,中方絕對不會無緣無故地將自己推進如今的兩難局面之中。就當是個別人士與軍方有着藕斷絲連的關聯,這也不足以推翻一個宏觀性的外交決定。正因如此,中方才會陷入如今的膠着兩難狀態,以「且瞧着看」的作風應對當地的兩派鬥爭。

二、軍方不是出路 乾等非辦法

筆者認為,從中央利益角度來說,支持昂山素姬及所屬的民盟,遠比容忍緬甸軍方橫蠻奪權的選項來得優勝。中方應該了解到——甚至確實是如斯判斷——支持緬甸走向復還(restoration)、推動和談、還政於民選政府,才是緬甸的唯一出路。軍事統治既非合乎緬甸當地人的利益,更有違中方於緬甸,以至東南亞的宏觀性部署。

首先,中方有大量駐緬的資金和投資項目,乃需要當地局勢穩定下來,才能順利經營或拓展。這些項目包括與「一帶一路」相輔相成的中緬經濟走廊(China-Myanmar Economic Corridor)、中緬合資合作的皎漂港計劃(Kyaukpyu Port),以及十年前由當年軍方單方面擱置而有待重啟的密松水電站(Myitsone Dam)計劃,這些種種基建項目需要的,不只是整體局勢穩定及投資資金有可靠可信的代理人,更需要人才及菁英來經營及管理。

如今緬甸市面局勢幾近失控、多個大型工會發動大規模罷工、各大城市中更出現暴力衝突,造成至今接近過千傷亡(詳可見路透社及半島電視台Al Jazeera對緬甸非常精準的報道),軍方似乎未能駕馭全國,穩定局面。

有聲音指出,也許中方能寄望緬甸軍隊成功穩住局勢,以武力將民意硬地壓下去。但這種分析,一來不符中方向來在東南亞的運作模式:除了在寮國或柬埔寨等較為親中的鄰國以外,中方對東南亞政權的整體方針普遍皆是透過與民間合作,與當地政權「又傾又砌」。

二來,也是過度高估了緬甸軍方的維穩能力。今時今日的緬甸軍方不比2011年的軍人,而當年的軍方在經濟及政治壓力下推動放權改革,也讓其在「鎮壓能力」層面上遠遠不如1970-1990年代的緬甸獨裁政權。在中方並無在緬甸出手的意欲之前提下,緬甸軍方並沒有能力解決示威、平息社會對其的憎恨及反對聲音。

與其繼續泥漿摔角地被(誤)視為軍方的忠實擁護者,中方倒不如考慮協調停火方案,讓民意擁戴的昂山素姬重掌執政權,同時,也讓協議中的軍方繼續擁有一定的憲政權力。這一來能夠平息蔓延全國的示威、二來也能為軍方提供一個體面的下台階。長遠而言,無論是從減少針對中方的反華示威角度來說,還是吸納東南亞區內資金對中緬合作項目的注資,皆是百利而無一害。

再說,對比起緬甸軍方,昂山政權絕對是一個可信性較高、效率較高、認受性更佳的合作夥伴。換一個角度來說,中方對昂山政權的影響力,遠大於其對緬甸軍(Tatmadaw)的實際影響力。軍隊的管治權力來自其武力,正所謂槍桿子出政權。緬甸經歷了接近五十年的軍政府統治,軍方在各行各業所埋下的種子及裙帶關係,讓軍方能夠在斷絕大部分外交經貿關係情況下,仍能維持一段時間。同時,緬甸軍近年也積極拓展與俄羅斯的聯繫,意圖擺脫中方對其軍事科技的供應壟斷(monopsony)及影響——近日有消息指出,有部分在政變當日出現的坦克車及軍事設備,正是俄羅斯供應緬甸的。當然,我們不能蓋棺論定,貿然的斷定俄羅斯乃是軍方背後的靠山——這種言論,與以上的人云亦云又有何分別?但起碼我們能看到,在緬甸軍方眼中,中方並不完全可靠,而前者也對後者有一定防備。

那民盟又如何?須知道,昂山絕大多數支持者來自人口集中的城市及已發展地區——包括仰光省(Yangon)、曼德勒省(Mandalay)及首都新市鎮內比都(Naypidaw),其支持率與全國整體經濟表現(包括就業機會、社會流動、平均財富、貧富懸殊等考慮)息息相關。同時,因着羅興亞議題而失去了西方支持的光環後的昂山,反而更受國內民眾歡迎,或多或少與其財富再分配(redistributionist)及市場開放化(market liberalisation)等改革有關,讓中小企及中產人士能尋覓到往上流的空間。這些政策的前提乃是中國龐大的出口市場、投放於緬甸發展中的借貸及長遠結構性投資。中方也許與昂山有着一個互惠互利的利益綑綁,但正是這種利益綑綁,才理論上經得起考驗。

昂山及民選政府高層自軟禁至今,一直沒有公開批評或指控中方——除了是因為他們聚焦皆在推翻政變、恢復民政以外,也是因為他們深諳中國在其「後花園」的影響力。過去數年,昂山一直抵擋着國內反華情緒,強調緬甸必須投身在「一帶一路」的民心相通及教育和人才交流等項目中——正反映出,其並非一名不識時務的「原則派」,而是一名對西方支持徹底失望的「實幹派」。

如今造成中國及孟加拉邊境長年累月的難民問題之罪魁禍首,並非昂山政府,而是意識形態及利益與這些小眾相沖的少數民族(包括羅興亞人及緬甸華人)。當地軍政府遠比昂山來得野心勃勃——昂山上任以後,中緬邊境衝突及雙方對峙次數大幅下降——儘管國防管治理論上落在軍方手中。這反映的,除了是軍方每件事皆上綱上線的本質,更是民盟的「固本培元」外交觀。民盟視外交為鞏固管治威信的手段,而軍方則視外交為矛盾鬥爭的延伸。若要以一句概括,那便是利益問題:軍方利益落在拓展邊境及增加預算中對國防的撥款,而民盟的利益在於維持國家長遠長期發展。

再說,中方如今在東南亞可謂是腹背受敵。印尼及馬來西亞雖然表面上對「一帶一路」的經濟機會及投資表示莫大興趣,卻同時利用「一帶一路」及中方的「退讓」以作自身政治酬勞。去年下台的希望聯盟馬哈蒂爾(Mahathir),藉着多次的反覆談判及威脅,迫使中方在東海岸銜接鐵道(East Coast Rail Link)上向馬方讓步,「成功爭取」將建築成本從655億林吉特減到440億林吉特。同時,印尼、越南、菲律賓的反華情緒日益高漲。拜登上場後的外交蜜月期,更讓美國在東南亞聲望大漲。

因此,若國家真的希望能在此時此候打一場漂亮而出乎預料之外的仗,筆者認為,緬甸乃是再好不過的「戰場」,讓中國能夠展示張弛有道、游刃有餘的外交風度。

中方被不少區內媒體及輿論描繪為支持緬甸軍方的「反民意」──若中方能在此時與軍方客氣地劃清界線,推動一個持平的停火雙方協議,相信一來絕對有助於其推動亞投行、「一帶一路」及《區域全面經濟夥伴協定》(RCEP)等重大項目,二來也是向緬甸商界及民間伸出一道橄欖枝,制衡及平衡西方在當地的影響力。

軍方會否因此而「暴走」,並徹底中斷與中方的關係及合作?當然,以上提到的原因,讓這風險當然存在——軍方中短期內確實可以選擇不受控制、不聽中方勸喻,走上自毀長城的不歸路。但須知道軍方也並非一塊鐵板,若將來理性的少壯派能重新看見民選政府對自身的經濟及政治利益,相信也不會因今時今日中方所做出的決定,而對其產生根本抗拒。利益當前,理性壓過情感——這未必是如今風高浪急之形勢邏輯,卻是長遠而言的鐘擺最終所歸之處。

三、可行方案

中方外交官具有豐富的資歷及履歷,筆者相信也有不少人曾考慮以上的因素,及反思解決現況的出路為何。筆者且在此拋磚引玉,提出一些有關可行方案的建議。

須知道,中央向來強調,國家內政不由得外來勢力干預,而中方在別國政治和管治議題上,向來不好「多管」──中國這方面,確實與美國的外交模式大相逕庭(當然,軟實力及銳實力〔sharp power〕的博弈另計,筆者也不會武斷地判定中國是一個「和平主義國家」)。

但不管,不代表不理。干涉別國內政是一宗原罪,但此原罪並不代表國家不能在「非內政」、國際層面上推動緬甸內部和談、促進及驅使當地軍方釋放包括昂山素姬在內的政治犯。

同時,中方也能提供觀察團及外交官,協助當地政府舉行新一輪的公正選舉,以選出新的執政黨,以作政黨輪替。當然,昂山素姬及軍方之間必然需要一個額外的仲裁者——若中方不想美國或西方諸國「乘虛而入」,更應該充分利用其與昂山及軍政府雙邊皆較為良好關係的優勢,推動緬甸當地權力共享(power sharing)。

最後,緬甸雖然多年以來對中國的影響及投資動機存疑,但緬甸新一代乃是渴望經濟發展及公平公正等價值觀的年輕人。他們有不少才俊菁英,也許會對民盟管治抱有質疑及疑問,但也同時深深厭倦西方對昂山政府所施加的道德綑綁及抹黑。若中方能把握時機,在緬甸中以「小變」迎來「大變」,相信贏得不只是當地民心,更是東南亞諸國對中國的刮目相看。

在此祝願各位讀者新年快樂!跟讀者拜個遲年。祝願大家身體健康、心想事成、萬事如意。牛年,牛氣逼人,牛逼過人!

黃裕舜

牛津政治評論總編輯、時代雜誌撰稿人、香港羅德學人

放大圖片 / 顯示原圖

訂戶登入

回上

信報簡介 | 服務條款 | 私隱條款 | 免責聲明 | 廣告查詢 | 加入信報 | 聯絡信報

股票及指數資料由財經智珠網有限公司提供。期貨指數資料由天滙財經有限公司提供。外滙及黃金報價由路透社提供。

本網站的內容概不構成任何投資意見,本網站內容亦並非就任何個別投資者的特定投資目標、財務狀況及個別需要而編製。投資者不應只按本網站內容進行投資。在作出任何投資決定前,投資者應考慮產品的特點、其本身的投資目標、可承受的風險程度及其他因素,並適當地尋求獨立的財務及專業意見。本網站及其資訊供應商竭力提供準確而可靠的資料,但並不保證資料絕對無誤,資料如有錯漏而令閣下蒙受損失,本公司概不負責。

You are currently at: www.hkej.com
Skip This Ads