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2019年4月19日

馮健鵬

大灣區視角的飛地:先例與展望

2月公布的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》再提發展「飛地經濟」,香港在大灣區內設立飛地的可行性再度提升。當然,是否需要或如何設立飛地,均須經社會大眾充分討論。不過,港澳地區在「一國兩制」框架下,在內地設立飛地的做法早有先例;以大灣區建設的視角審視這些先例,能鑑往知來,有益於進一步的建設性討論。

港澳均有飛地先例

較早出現的飛地是為了邊境管理而設立的。2001年,澳門曾向珠海租借關閘以北的地段,用於興建新邊檢大樓及配套設施,有關地段由澳門管轄。在國務院的批覆中,寫明「合同期滿後……如不改變土地用途,可按合同規定的條件予以續簽」;同時還明確「管轄」具體是指「在租用該地段期間對該地段具有行政管理權和司法權」。

香港也於2006年獲授權對深圳灣口岸港方口岸區管轄,明確在港方口岸區內「依照香港特別行政區法律實施管轄」,亦即深圳版的「一地兩檢」;在權屬上,由香港與深圳訂立租約。2007年,香港立法會通過《深圳灣口岸港方口岸區條例》,明確「港方口岸區視為位於香港以內的地域」,並訂明相關權利義務和司法管轄權,令港方口岸區能夠正常運作。

另一個飛地的先例是澳門大學新校區。由於澳門大學舊校區已不敷使用,在澳門又沒有合適的地段,因此澳門向珠海租借橫琴島1平方公里的土地(約相當於原校區20倍),用於澳大新校區的建設。2009年,全國人大常委會授權澳門對設在珠海橫琴島的澳門大學新校區實施管轄,澳大新校區適用澳門法律;交通、網絡、治安等均由澳門負責。

此外,澳大新校區實施隔離管理,用人工河與橫琴島其他地方隔開,僅有一條河底隧道與澳門聯結,澳門與澳大新校區之間可自由往返,從內地出發則必須先由澳門入關後才能進入澳大新校區(反之亦然)。

上述先例,基本上可以看出現行飛地制度的大體輪廓:在中央同意的前提下,向當地政府租借;在租期內由承租方管轄、實施承租方法律,包括網絡、治安等在內的公共服務;飛地內外實行一定形式的隔離管理等等。

有了上述先例,今後如果再設立類似的飛地,制度上並非難事。但是從大灣區整體的發展來看,在內地設立飛地具有更多的可能性(如鄭耀棠建議設立30平方公里、容納60萬人的飛地),則目前的飛地未免有所局限了。

一、飛地本身功能單一

澳門租借關閘以北地段和深圳灣口岸港方口岸區均是作為邊檢之用,不存在居住和生活的功能;澳大新校區功能相較於一般的居住區而言,也是單一的。功能單一使得相關管理制度亦較簡單,難以應用於功能更為多元的飛地。如鄭耀棠設想的飛地,在面積和人口規模上都相當於香港當年在荃灣、沙田等地建設的新市鎮,需要承擔多樣化的社會功能;假設全面適用香港法律制度,也需有更加細緻複雜的制度保障,如果只是部分適用香港法律制度,相關的協調和保障機制,則更為複雜且更有必要了。

二、飛地與周邊地區完全隔離

用於邊境管理的飛地採用禁區式管理姑且不論,澳大新校區也與橫琴島其他地方完全隔離,無法直接出入。這種嚴格的隔離制度,顯然只對應於上述功能較為單一的區域管理。

但是對面積更大、人口更多、功能更為多元化的飛地來說,簡單的地理隔離,會令飛地居民與周圍地方人員流動受阻,可能對其生活造成不便,經濟上也難與周圍地方產生互惠效果,從而或降低當地政府出借的意願。可以說,合理的出入制度是飛地能夠成功的前提。

以飛地作為合作基點

在大灣區框架下,除了單純的覓地建屋外,飛地還可實現更多功能,成為區域合作的基點。例如,飛地可以成為解決許多要素能否「過河」的關鍵。大灣區發展需要相關領域的要素,是自由流動,至於科創資金、科研數據、金融訊息等許多要素可否「過河」,一直都是區域合作的瓶頸。飛地具有「內地所有、香港管轄」的天然優勢,可以成為相關要素在「過河」或「不過河」之外的第三種選擇;同時,飛地還可以建設新的資料存儲中心等科創經濟所需的基礎設施,滿足香港相關產業發展的需要。

飛地可以成為大灣區協調機構與合作機構的所在地。大灣區涵蓋三種法系、三種貨幣、三個獨立關稅區,相關的協調機制必不可少;隨之而來的,就是相應的實體機構,如協調委員會、專門的區際仲裁中心,甚至區際衝突法院等,這些機構如設在飛地,相信可以方便各方工作。同時,在大灣區框架下,還有許多進一步區域合作的設想,如有人倡議成立大灣區國際仲裁學院、設立「大灣區銀行」等長遠目標,這些機構也可以設在飛地,彰顯區域合作之意。

當然,這些展望與之前的飛地設想並不矛盾。一個足夠大的飛地,自然可以同時作為居住區域、相關機構所在地,以及資金、訊息等要素的滙聚中心。而且,愈是這樣綜合性的區域,也才愈有吸引力、愈有可能形成共贏的效果。

馮健鵬_香港中文大學香港亞太研究所中國法制研究計劃訪問學者

 

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