在疫情之前的16個財政年度，香港政府在其中15個錄得財政盈餘。在這段期間，香港的儲備屢創新高，自由儲備（亦即財政儲備、外滙基金盈餘、大小政府基金的總和）達到兩萬億元的天文數字。2020年疫情爆發，香港政府跟隨全世界大幅增加政府開支，一方面幫助個人和企業渡過難關，一方面支援醫療系統救人抗疫。
與此同時，在疫情衝擊、中美貿易戰、內地經濟放緩以及其他社會因素之下，政府的印花稅和賣地收入屢創新低，由過千億大減至現時的幾百億，而且跌勢未止。
慣有盈餘的政府，忽然面對千億赤字。除了儲備已有所下降，政府亦計劃繼續發債。香港特區財政風流了十幾年，這是否折墮的開始？我們是否已陷入了「結構性赤字」，需要大刀闊斧地改變財政政策？香港是否需要「借貸度日」？
特區「結構性赤字」是什麼？
現在的赤字是否「結構性」？一般理解，「結構性」指的是一些長遠情況，例如當人口老化，醫療福利開支持續增加，收入追不上的話，就會造成一直存在的赤字。相反，經濟好景時政府財政改善，經濟不景時政府入不敷出，那就是「周期性」的部分。現在的一個流行說法，是香港老化問題嚴重，難逃「結構性赤字」的厄運（例如10年前為政府提出建議的「長遠財政計劃工作小組」，就以此為主要結論）。
如何區別兩種赤字？國際貨幣基金組織（IMF）有個常被引用的數據，把政府收支分拆成「周期性」和「結構性」兩部分，藉此可看出政府收支哪部分視乎盛衰周期，哪部分不論經濟好壞都會存在。根據其最新估計，現時香港的「結構性赤字」佔本地生產總值好幾個百分點。
這是否代表香港的人口老化問題正在顯現，令政府的收入追不上支出？答案沒有那樣簡單。我們回顧IMF過去的數據，會發現香港的「結構性」部分一向重要，幾乎等於政府財政收支本身，有很長的一段時間是正數，最近幾年變成負數。這樣又正又負、大上大落，不可能是源自香港循序漸進的人口結構改變。為何IMF的數據如此奇怪，違反一般理解？皆因數據是計量模型的產品，只要跟本地生產總值上落無關的財政收支，IMF的專家一律當作「結構性」。
香港的獨特之處，是作為一個國際金融中心和轉口港，經濟增長相對平穩的同時，股市樓市可以一時氣氛熾烈，一時一潭死水。根據IMF的定義，印花稅和賣地收入由於跟實質經濟表現關係不大，因此都被算進「結構性」的部分。
由此可見，對香港政府財政來說，資產市場的表現遠比人口問題重要。最受人口老化、生產力下降影響的薪俸稅、利得稅，其佔本地生產總值的比例至今仍相對穩定。受一大堆「外圍因素」、「地緣政治因素」影響的印花稅、賣地收入，才是戲份最多的主角。香港政府財政前景的關鍵，在於香港享受了多年的「結構性盈餘」會否一去不返，由正轉負變成「結構性赤字」？
古語有云，中國好，香港好，若果我們相信內地經濟終會改善，上市集資活動將會復活過來，那「結構性赤字」就無從說起。相信「結構性赤字」，等於相信內地「結構性低迷」，是悲觀的看法。當然了，對資產市場樂觀，不等於相信很快一切如常。若果回復過程需時以年計，政府應如何應對？回答這問題前，我們先看政府支出。
患上了「長新冠」的原來不只是人，政府也是受害者。疫情前十多年，面對人口老化、大大小小的外來衝擊，香港政府支出佔本地生產總值的比例，保持在一成左右。自2020年第一季開始，政府大灑金錢救人救市，這比例升了幾個百分點。政府的「長新冠」，是隨着疫情過去，政府支出比例未有回到疫情前的趨勢，依然高企。
疫情時支出突然上升，當然也跟人口老化這些長遠問題無直接關係。短暫衝擊，以短暫政策回應，因此部分政府支出的確有所下降（例如政府不用再補貼企業，也不用耗費人力物力防疫），但仍有相當部分的支出揮之不去。一個不算大膽的猜想，是疫情的非常時期，正是政府部門趁機擴充爭取資源的良機。例如，查閱過去幾年預算案的數據，便會發現醫管局在疫情後的預算大增，而且沒有隨疫情完結而回復常態。忽然增加的開支包括什麼？根據醫管局年報，原來醫管局在疫情後增聘了數千人手，既有醫護助理，也有行政人員。
借定唔借，還得到先好借？
預算因疫情而上升但未有打回原形的情況，其中有幾多是醫管局這種永久性的擴充規模，有幾多是滯後仍在下跌的額外支出（例如衞生署的新冠疫苗採購和注射開支）？這是政府內部的資源分配過程，非政府以外的人可以推算，但合理的假設是支出下跌尚未完結。
不知道收入下降何時回升，也不知道支出增加會回落幾多，在這個折墮的時期，政府應如何應付赤字？政府的自由儲備雖有所回落，但仍有過萬億的規模，政府應繼續動用儲備，還是更積極地發債？
早前政府的基建債認購額不足，當然不是因為「沒有人敢借錢給政府」，而是息率出手太低。香港政府信貸評級仍然極高，不難以比外滙基金回報要低的息率在市場上借錢應付赤字。根據宣傳語句，「借定唔借，還得到先好借」，若果借貸只是為了應付暫時性的收入不足、支出過大，禍害有限。怕的只是打開了借貸之門以後，支出沒有受控反而隨之增加。
政府能否避免「借貸渡日」的厄運，靠削減開支和增加收入解決問題？在經濟慘淡之時加稅，固然不可取。至於削減政府開支，無論是減公務員人工，抑或縮減兩元搭車等津貼金額，則一向難度甚高，要有足夠的「政治能量」才能成事（就算是美國的「政府效率部」，也未必能夠想減就減）。除了一些象徵性的節約舉措，政府還是會趁利率低，主要靠發債去應付赤字。
美國維珍尼亞理工大學經濟系副教授
（編者按：曾國平最新著作《識破經濟陰謀論》現已發售）
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