上周，行政長官李家超發布其上任後第一份《施政報告》，此份《施政報告》在行文架構和政策內容上，均對國家主席習近平7月1日來港發表重要講話所提出的「四點希望」作出了切實回應，尤其體現在管治思維、產業政策和土地發展這幾個方面。
要解決各種民生憂難和深層次矛盾，提升政府的管治水平是必然乃至首要條件，而這一份《施政報告》反映出特區政府的管治思維正在經歷一次重大轉變，尤其是政府角色本身正經歷一個轉變的過程。
自香港開埠到上世紀七十年代，港府追隨自由放任（laissez-faire）的經濟政策，而這種理念亦深深烙印在歷代政府官員的決策思維之中。很長一段時間內，港府只有兩個任務，第一是維持香港的社會秩序，第二是確保香港財政上不拖累倫敦，同時維護英資企業的在港利益。
自麥理浩主政開始，到夏鼎基於1980年提出積極不干預政策（positive non-interventionism），政府的角色雖然有所加強，但「小政府、大市場」的格局並沒有根本改變。
梁振英先生於2011年競選行政長官時，已經提出「適度有為」的政策理念，不幸礙於當時香港高度政治化的環境，加上反對派議員在立法會「拉布」阻撓，使得當時的特區政府施政面對很大阻力。
結合有為政府與高效市場
2020年起，國家迅速制定《港區國安法》並完善選舉制度，大幅度改變香港政治環境，為特區政府有效施政掃除政治障礙。而習近平主席於「七一講話」中亦提出港府「要轉變治理理念」，把「有為政府」和「高效市場」兩者更好地結合起來。
這次《施政報告》正是按着習近平主席所提出更好結合政府和市場兩者力量的新理念，而對政府功能作出重新定位，包括首次提到成立「香港投資管理有限公司」以由政府主導投資策略性產業、成立「引進重點企業辦公室」以針對性進行招商引資等。
從具體落實層面，要結合政府和市場兩者的力量，最關鍵是制定有關產業政策，通過政府政策引導企業和人才等市場要素的集聚發展。
今年的《施政報告》出台後，不少報章評論都將焦點放在「搶人才」之上，尤其是政府新推出的「高端人才通行證計劃」，當中指定年薪達250萬港元以上人士可以獲發兩年通行證來港發展，不設人數限額，並無其他附加條件要求。
事實上，250萬年薪在金融行業已經屬於董事總經理的級別，而這類型人才來港的難度本來就不大。香港本身就對金融業高端人才具有吸引力，主要原因是香港國際金融中心地位集聚了大量銀行、投資、證券、保險等大型優質企業，這些企業有高端人才所嚮往的就業崗位，人才自然就願意來香港。
吸引人才本身不單純是工資、政策便利或福利等事宜，最重要始終是產業規模以及當中的企業平台。在創科方面，香港則缺乏如同金融行業的優勢，缺乏產業集聚的情況下，不但吸引外部人才有困難，本地年輕人是否願意投身創科產業也成問題。無論是通過A-Level抑或是DSE考入本地大學，科學、工程等（統稱STEM）類學科的收生分數一直比其他科目要低，也側面反映出科技行業對年輕人才的吸引力程度較弱。
被動資助創科變主動出擊
要真正壯大香港的創科產業，政府的思維必須迎來較大轉變。過往政府對於創科發展的支持政策屬於被動式資助，先由政府成立資助基金，然後由企業或研究機構自行申請，而申請手續又通常比較繁瑣，也就是俗稱的「姜太公釣魚」模式。這次《施政報告》開始改變過往政府支持創科產業發展的模式，由被動資助變成主動出擊，通過吸引企業落地，塑造本地產業生態。
《施政報告》提出成立「引進重點企業辦公室」，由財政司司長帶領，針對各新興產業領域引進創新科技企業落戶香港，更提出要吸引至少20間龍頭創科企業到來，並在2027年前吸引至少100間具潛力的創科企業來港營運或擴展業務，這一承諾亦值得期待。
然而，吸引企業落戶香港的關鍵功能並非單從數字上可以反映出來，更重要是這些企業對建構本地創科產業是否有所幫助。數碼港在建設初期亦列出超過20家世界知名資訊科技企業的名單，承諾讓這些企業進駐；然而，這些企業不但原來已經在香港有辦公室，進駐數碼港後大部分亦只進行市場推廣、財務投資相關業務，欠缺科技研發類的實際業務。
最終，數碼港建立初期雖然成功兌現引進多間頂尖科技公司的承諾，但實際上只是將眾多科技公司的辦公室由鰂魚涌搬到薄扶林，客觀上對於建構本地創科產業生態的作用相當有限。因此，吸引企業落戶的關鍵不在於企業辦公室數字多寡，而是這些公司的科技研發業務是否整個產業鏈增值鏈中的關鍵環節。不少龍頭科技企業掌握着生產產品或技術的關鍵環節，如果這些環節搬遷落戶到香港，方能有效地為建構本地創科產業發揮關鍵性作用。
《施政報告》的另一重大兩點自然是成立「香港投資管理有限公司」。事實上，港府成立自己的政府投資機構一事已醞釀多年，本屆政府終於下定決心「幹成事」，自然值得大家高興。而政府投資機構的成功關鍵則在於其運作模式。
說到政府投資基金，大家自然最容易想起新加坡主權基金淡馬錫控股，由新加坡財政部100%全資擁有。淡馬錫的資產主要分為兩部分，一方面是透過投資控股國內關鍵企業，包括新加坡航空、新加坡電訊、星展銀行（DBS）、新加坡港務集團（PSA，前身為新加坡港務局）等；另一方面，淡馬錫也在海外做大量的資產和財務投資。
香港不像新加坡有多間大型政府控股企業，因此「香港投資管理有限公司」亦難以照搬淡馬錫模式。反而，香港可借鑑深圳市政府於1999年成立的深圳市創新投資集團有限公司（深創投），主要通過「母基金（fund of funds）」模式投資創新產業，以政府資本撬動私人資本，帶動本地、內地和海外創投基金共同投資香港的新興科技產業發展。
政府未來5年的另一施政重點自然圍繞土地發展方面，即港府如何加快包括北部都會區在內的多項大型土地開發和基建工程。
改「一港兩制」主導土地供應
數天前，發展局局長甯漢豪表示，政府已經覓得超過3000多公頃熟地，意味着「已經奪回土地供應主導權」，料可如期有關規劃發展。實際上，香港土地供應問題的癥結在於土地管理制度存在「一港兩制」，新界大片土地並未有得到全盤的、恰當的規劃使用。
出於歷史原因，新界與港九市區一直採納兩套完全不一樣的土地管理（land administration）制度，而開埠以來很長一段時間，新界的土地規劃基本上是「放任不管」，直到今天，我們仍然可以看到不少這一「遺產」的影子。
六十年代起，港英政府開發新市鎮，選定數片平地較多、較容易開發使用的地塊，並布置興建有關基建設施，開展類近市區模式的規劃發展。這種在新界「圈地造鎮」的模式，導致「圈外」其餘大片新界土地不但欠缺規劃，更缺乏發展所需要的基建配套。
雖然大量上述的「圈外」土地（大部分為農地）被發展商持有，但由於這些地塊本身缺乏基建配套，而按政府的規劃標準，缺乏基建不能作高密度發展，故此即使改劃土地用途，這些私人土地亦難以進行高密度開發。這就形成了只要政府未有指定為新市鎮「圈內」，則任何地塊均難以合理進行土地開發的一個惡性循環。
北部都會區公布已超過一年時間，社會普遍對於這一規劃概念已有一定了解和消化。接下來，政府應該在新界採取更加積極主動的土地規劃模式。
過往的做法是將「圈內」土地指定為新市鎮/新發展區並進行規劃發展，而如果要整體上善用新界大片土地、加快北部都會區城鎮化進程，建議政府一改「圈內發展」的模式，反過來將指定不發展的土地劃進「圈內」，其餘圈外土地全部納入可發展範圍。
基於歷史原因，新界大片土地資源一直未有被全面全盤審視，更遑論被好好利用。港府應該借北部都會區發展為契機，對新界大片土地進行一次大規模的測量勘探工程，指定某些具較高生態價值或有特定用途土地不作開發，而其餘土地均可以考慮作包括居住功能、經濟功能在內等各種發展用途。
只有本質上改變新界的土地管理制度，將土地使用、規劃和發展的主導權掌握在政府的手中，港府才真正意義上「重新奪回」土地供應的主導權，能夠將香港的土地資源重新整合並作出合理規劃，以供市民使用。
引創新模式加快基建發展
本屆政府採納「基建先行」的發展模式，通過先落實基建（尤其是鐵路項目）來創造發展容量的模式，非常值得支持。本份《施政報告》提出興建3條主要幹道及3條策略鐵路，再加上北部都會區內部基建交通網絡，未來5年到10年，香港將面臨龐大的工程需求，務必以創新模式進行土地開發，以加強本地工程能力、加快發展速度。
以北環線為例，從政府最早提出此鐵路線概念到最終落成估計需要花34年的時間，如果按照這一時間表來落成北部都會區有關鐵路規劃及本份《施政報告》3條策略性鐵路，肯定並非理想做法。同時，政府多條鐵路及工程同時「上馬」，前期的融資壓力較大，如果能夠紓緩政府在基建投資方面的壓力，將是較佳選項。
因此，建議港府在未來數年的多項大型基建計劃中大力引入「建設-移交（Build-Transfer）模式」，交由境內外大型基建公司承包土地平整工程，項目融資由公司自行負責，省卻政府為基建工程進行前期融資的需要，亦可以加快北部都會區等工程的發展速度。當指定工程地塊「生地」變「熟地」後，可以參考港鐵模式，容許有關基建工程公司在「補地價」後獲得部分地塊的發展權，分享土地發展的增值潛力。
未來10年香港將會有多項大型基建工程同時進行，規模遠大於回歸前開展的「玫瑰園計劃」。當時，港英政府為了加快工程進度，專門為十大基建工程設立引入非本地建築勞工的特殊通道。同理，北部都會區乃至全港各區的其他工程亦應積極考慮輸入外勞政策，尤其是北部都會區有關工程須加快進度，有關外籍勞工的住宿甚至可以考慮安排在深圳一側，工人每日通過特殊跨境通道來港工作。
本年度《施政報告》回應了中央對於香港發展的期盼，政府亦拿出了決心和魄力來回應市民的訴求，決心「想幹事、幹成事」。期望特區政府在產業政策、土地規劃和管治效能方面能夠有進一步突破，帶領社會各界共同為香港增強發展動能，一同為香港市民謀幸福。
一國兩制研究中心研究總監
