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2021年10月14日

劉勵超 天圓地方

拆牆鬆綁

上周特首林鄭月娥發表的《施政報告》中,要求發展局「更徹底、更全面檢視現行城規、環境影響評估、收地及道路工程的相關法定程序和行政安排,計劃明年上半年向立法會和其他持份者提出建議和聽取意見,並爭取於年內提出條例修訂草案」。有見大部分發展建議要闖的法例頭關是《城市規劃條例》(下稱《城規條例》),筆者先行討論這條法例的「牆」與「綁」問題。

《城規條例》設立以來,不少「加牆增綁」的修訂並非政府「亞茂整餅」作繭自縛,而是在社會批評《城規條例》不足的壓力下提出,經當時的立法會審議通過的。《城規條例》始於1939年,長僅4頁,載列14條款。經歷年修訂至今的版本條款數目倍增至28條,篇幅長達74頁,大部分增修都是2004年通過,涉及範圍主要是各類規劃和發展草圖的擬備、處理公眾申述及公眾對申述的意見、修訂草圖、覆核程序及時限的細節、「綜合發展區(CDA)」和「發展審批地區(DPA)」機制。

回顧2004年立法會修訂《城規條例》草案委員會向大會提交的報告,政府於2003年建議修訂條例目的之一,正是今年《施政報告》提出的精簡程序、壓縮流程。有趣的是,當年政府最初建議的制定圖則程序較今天的程序為短,但受團體強烈反對及議員質疑後,卻自圓其說以「近年在發展方面的壓力又已紓減,不宜把制定圖則的過程精簡濃縮」為由,修改成今天的版本。2004年《城規條例》修例容許全民參與城規法定工作的機會後,從製備分區計劃大綱草圖或處理規劃許可申請、應付公開聆訊等工作,增加了申請人和政府負擔。申請修改分區計劃大綱圖或規劃許可(包括市區重建局和房協項目),對發展商和相關業界人士而言,這些程序就是今天要改低或拆除的「牆」和要鬆解的「綁」。

業界朋友亦對《城規條例》中「綜合發展區」條款這個發展的金剛箍甚有意見,原因是圖則上劃出一個這樣的區,很多時涉及不同人持有的私人土地,要一眾大小業權人聯手設計和一起進行區內的各樣發展項目、與地政總署商談補地價和分配各人的發展收益,是極困難的事,結果此等發展區淪為紙上談兵,出現區內土地連年「曬太陽」的情景。以油塘為例,城規會1998年訂立油塘綜合發展區,但因業權分散,且發展商填平油塘灣建議不符《保護海港》條例及多次擬議發展規模不為城規會接納等原因,在2015年才獲城規會「通關」。近年規劃署亦正視落實「綜合發展區」的實際困難,檢討已被規劃但未有發展的「綜合發展區」,研究更改其規劃用途。政府若有心拆牆鬆綁,理應從根本開始,檢討《城規條例》內的「綜合發展區」條款。

來屆立法會審議修改《城規條例》建議時,好應花點時間重溫社會上一回幾近20年前,用了一年多時間修改這條法例的有關討論紀錄。說實話,縮短審批草圖和規劃申請許可流程,加快土地房屋發展,解決普羅大眾居住問題的燃眉之急,與保障公眾利益、民主城規等原則方向未必一致。今天的社會,需要重新考慮如何在本質上可能有矛盾的眾多因素之間,面對現實環境實事求是,尋求折衷。筆者最不想看見的,就是政府有如3年前的土地大辯論,又搞一輪蹉跎歲月的修例大辯論。此外,上回修訂《城規條例》時,團體和當時的民主派議員提出了不少替城規會本身拆牆鬆綁的要求,包括設立獨立於規劃署的城規會秘書處、由非政府官員人士如退休法官擔任城規會主席、非官方的委員任命等,若這些當年沒有被政府接納的要求重現,會不會令政府明年的修例行動變得複雜和拖長,打亂其精簡程序的計劃呢?

劉勵超  地政總署前署長

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