如何發展棕土

本地不適切住屋問題，及相關房屋政策事宜小組委員會上星期在立法會討論如何解決所謂「不適切」住屋（inadequate housing），亦即劏房之類環境狹窄欠佳的居住問題，說到底就是供求失衡的問題。供應不足不只是指住屋供應量不足，而是指住屋總面積供應的不足。根據統計數字，香港人均（包括劏房和非劏房戶）居住面積只有160平方呎，比新加坡的人均居住面積小近乎一半，數字之細如非世界第一都肯定不出「三甲」。所以除了提高建屋量（不論公屋還是私樓）之外，增加人均居住面積亦十分重要。

港人均居住面積僅星洲一半

要重量又要重質，最直接的方法莫過於提升土地供應。在土地大辯論前，政府推算額外需要1200公頃土地才可以應付未來30年的住屋及各項土地需求，不過這只是基於人均居住面積不變的假設。要真正解決所謂「不適切」住屋問題，要令人均居住面積追近新加坡的數字，我們需要的未來土地供應絕不只1200公頃。所以不論是「明日大嶼」、市區重建還是增加地積比率，只要是合乎成本效益計算的方法，筆者都贊成去馬。

在眾多增加土地選項中，爭議較少的可能是棕土的開發。到底香港有多少棕土？政府土地供應專責小組的文件顯示，香港的棕土大約有1300公頃。本土研究社在上年底發表「隔世追棕─新界棕土擴張軌跡與現況」報告，研究透過Google Map、ArcGIS等地圖軟件工具，利用衞星圖片及航空照片辨識棕土的分布，指出香港在2017年的棕土面積達1521公頃，當中444公頃於發展區內、54公頃屬具房屋發展潛力的用地。無論是政府的1300公頃，還是本土研究社的1500公頃，這些棕土對寸土必爭的香港都屬珍貴的土地資源。

問題是，縱使棕土總面積不少，不過由於地段及業權分散，要組合發展並不是易事。如能大規模地規劃和發展土地，可大幅度為土地增值。無論是公屋還是私樓，港人都是對大型屋邨有所喜好。一方面（如果是私樓的話）大型屋邨成交頻繁，交易成本較低下樓值自然較高；另一方面，大型屋邨的規劃配套相對而言較為優勝。換句話說，能夠大規模發展一個地段，要比插針式發展更有效益。

要更容易把土地結集起來，我們需要更有效率地讓市場把土地交易。不過這至少遇到兩方面的困難，一方面是要仔細分別各類棕土的業權誰屬並不是易事。2015年本土研究社的棕土報告稱：「關於私人土地業權情況，我們進行了抽樣調查，發現業權類型分散，林林總總，莫衷一是，包括有個人名義擁有、多於一人共同擁有、公司名義擁有，以及祖堂地也有，也有出現業權集中某個城市家族的情況。」

「尚方寶劍」出鞘影響難料

另一方面，有某些類型土地在買賣方面的交易成本十分高。舉例，棕土中有不少所謂的祖堂地，交易成本出奇地高。根據《新界條例》，祖堂地的買賣必須經所有司理（manager）同意方可，而每個祖堂地的司理數目不一，據悉有祖堂可以有300個司理，有些司理更已移民海外。可想而知，要同時得到300名司理同意賣祖堂地的成本絕不低。

本土研究社認為，政府隨時可以拿出《土地收回條例》這把「尚方寶劍」來解決交易成本的問題，但破壞香港私有產權的先例一出，最後交易成本是升是跌，似乎也未可知。相反，《新界條例》是否有修改的空間？例如我們是否需要全部300名司理的同意才可以賣一幅祖堂地？筆者認同欄友徐家健星期三的提議，政府應該在「如何更有效率地讓新界的祖堂地去市場買賣」方面作更多討論。

筆者為維克森林大學經濟系助理教授/中文大學亞太研究所經濟研究中心成員

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