2023年9月15日

黃伯農

台海穩定對東南亞經濟安全的重要性

今年4月，菲律賓軍方與美軍在菲律賓進行史上最大規模的「肩並肩」（Balikatan）第38屆聯合軍演，涉及雙方共1.76萬名軍人。與此同時，小馬可斯政府也宣布批准美軍准入額外4個菲軍事基地，以作訓練、建設基礎設施、儲存裝備儀器和進行雙方同意的其他活動。其中被小馬可斯批准的4個供美軍准入的新基地中有3個位於菲國北部「卡加延河谷行政區域」（Cagayan Valley Region）內及卡加延省沿海港口鎮－聖安娜（Santa Ana），使美軍准入的新基地數目增加到合共9個【圖】。

因為卡加延河谷行政區域所管轄的呂宋海峽（Luzon Strait）島嶼只距台灣190公里，小馬可斯決定反映馬尼拉已意識到台海穩定對菲律賓以至整個東盟經濟安全的重要性。本文先從台北當局對南海政策入手，再探討台海穩定對菲律賓及東南亞經濟安全的重要性。

台北對南海政策

首先，我們有需要了解台灣當局對南海的一貫立場和政策。寶島所代表的「中華民國」也是南海主權和領土爭議的其中一方（其他宣索方包括中華人民共和國、菲律賓、越南、馬來西亞和汶萊）。「中華民國」維持對所有南海島嶼的主權宣稱，並對3個島礁進行實質行政及軍事控制，包括東沙群島（Pratas Islands）、太平島 、和中洲礁（Ban Than Reef）。

先談東沙群島。雖然中華人民共和國的廣東省政府也宣稱對其有行政管轄權，但東沙群島實際上被高雄市政府實施直接行政管轄。東沙群島處於地緣政治敏感位置：距台灣南部410公里、香港320公里、菲律賓北部490公里。是連接南海、台海和呂宋海峽的唯一大概中間點群島戰略性據點，也具中途補給戰略功能。因其戰略重要性，2020年底台灣當局駐有500名海軍陸戰隊成員。東沙群島的主島藏有地下設施及地堡網絡。近年中國人民解放軍在鄰近海域進行軍演，被認為有計劃切斷台灣與東沙群島之間的補給線的戰略意圖。

第二是南沙群島中最大的太平島。中華人民共和國的海南省政府、越南和菲律賓均宣稱擁有該島主權，但太平島實際上被高雄市政府進行實質行政管轄。島上設有軍用設施和機場跑道。2016年，菲律賓根據《聯合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea）提出對中華人民共和國涉南海主權糾紛的仲裁案最終獲判勝訴，但該結果也遭台灣當局拒絕接受。

第三是太平島附近的中洲礁。菲律賓、越南和中華人民共和國的海南省政府對其有主權聲索，但實際上台北當局高雄市政府對其實施直接行政管轄。由於礁上無人居住，台灣當局的「海洋委員會海巡署」定期派船巡邏中洲礁及登礁。

2021年11月，中共六中全會通過「第三個歷史決議」，把統一台灣放在優先，提出以「一個兩制」框架和「統一戰線工作」加快「和平統一」進程。雖然「和平統一」手段是首選，但不放棄「武力統一」手段。

美軍准入菲國歷程

2014年，時任菲律賓總統阿基諾三世（Benigno Aquino III）與美國奧巴馬政府簽訂《強化防務合作協議》（Enhanced Defense Cooperation Agreement）。協議於2016年被菲律賓法院判決合乎憲法。該協議加強美菲軍事合作，容許美國准入5個菲軍事基地，作訓練、建設基建、儲存設備和其他雙方同意的活動。2020年，時任菲國總統杜特爾特要求北京遵守2016年的南海仲裁案結果，使中菲關係再度緊張。但杜特爾特政府為了不想與北京加劇衝突，2016年至2022年間未有切實執行《強化防務合作協議》中讓美軍准入菲國軍事基地的條款。

2022年小馬可斯當選總統後，菲律賓學界有共識到2012年奉行至今的「對沖中美」政策有需要調整。主要原因是中美競爭已演變成經濟科技脫鈎和有可能出現新冷戰，作為東南亞唯一美國條約盟友，菲律賓正承受愈來愈大選邊站壓力。然而，美國內政不穩、2021年美軍狼狽撤出阿富汗和中美軍力的拉近，已使美軍不能穩操對台海戰事的勝券。菲律賓若貿然選擇站在美國一邊，一旦與北京衝突，恐怕會令菲國承受巨大苦難。

但核心問題是：菲律賓地緣上鄰近台海，卡加延河谷行政區域所管轄的呂宋海峽是直接連接台海、南海和西太平洋的戰略性水道。小馬可斯政府便確認若台海發生武裝衝突，菲律賓無可能不受影響，難以獨善其身。今年因應將包括3個位於卡加延河谷行政區域的菲軍事基地供美軍准入使用的做法，馬尼拉重申是防禦性部署，並非針對北京。

我們可以這樣理解小馬可斯的核心考慮：因為台海不穩或出現戰爭會導致以下幾個負面影響，菲方才需要透過這項「借美」安全措施，阻嚇兩岸任何一方挑起衝突。

一、在台灣的20萬菲籍海外勞工將被戰事影響而要回國，嚴重損害菲國外滙收入和經濟利益。

二、台海戰事會造成大批難民湧入菲國，造成人道主義危機和巨大苦難，也會影響菲國社會穩定和民生安全。

三、若台海戰事爆發，北京將設法奪得台灣當局在南海已控制的島嶼。這將激發南海主權糾紛至國際武裝衝突的局面，亦破壞南海糾紛可被和平、合法及有序地解決的東盟共識，也會大大削弱菲國在南海的主權宣稱和合法權益。

四、菲國增加美軍准入基地的數目也並非想向「台獨勢力」發出支持訊號。台海兩岸和平分治現狀才最合乎菲國利益。

基於以上主要考慮，菲律賓其實是為了自身國家安全及經濟利益和在南海的主權宣稱，才容許美軍准入更多菲軍基地，方可透過維持呂宋海峽和南海的穩定去間接維持台海的穩定。 我認為，現時東南亞經濟向好發展的大好勢頭得來不易。東南亞的長遠經濟繁榮和安全利益與東盟國家所控制的幾個地緣政治戰略咽喉息息相關：馬六甲海峽、巽他海峽、龍目海峽和呂宋海峽。這些讓東南亞能順暢與印度洋、南海、太平洋、南太平洋、台海和東海各國通商的海峽之安全和流通性，已對東南亞的經濟發展安全具非常重要性。我於是認為，維持現時台海兩岸分治現狀，也許是東盟國家對兩岸關係的潛在共識。

英國巴斯大學政治、語言及國際研究學系副教授

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