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2023年3月24日

黃伯農

合乎英國經濟安全的對華政策框架

3月中旬,英國首相辛偉誠(Rishi Sunak)出版政策文件,題為《綜合評估刷新2023:應對競爭更激烈和動盪的世界》(Integrated Review Refresh 2023 : Responding to a More Connected and Volatile World)。辛偉誠提出對華政策大方向:

為部分回應中國共產黨統治下的中國替英國的國家生命和政策各個方向所帶來的劃時代和系統性挑戰,我們正強化英國境內韌性和國際夥伴關係。這包括一個能應對那些針對英國的民主、經濟和社會的國家威脅,以及能保護我們的科技基礎的新焦點。

Strengthening the UK's domestic resilience and international partnerships, partly in response to the epoch-defining and systemic challenge posed by China under the Chinese Communist Party (CCP) across almost every aspect of national life and government policy. This included a new focus on tackling state threats to the UK's democracy, economy and society, and protecting our science and technological base.

文件出版後一天,中國駐英國大使鄭澤光隨即公開回應,強調中國並非「所謂挑戰」(so-called challenge),而是「劃時代的機遇」(epoch-defining opportunity)。顯然,雖然英國政府公開指出中國是威脅,但北京不單沒有說英國也是威脅,反而提出中國是合作夥伴的正面訊息。其實這種英中關係的「錯配」(mismatching)對話情景和內容並不新鮮。2021年3月,時任首相約翰遜出版首份脫歐後的綜合評估政策文件《競爭時代的全球英國:安全、防務、發展和外交政策綜合評估報告》(Global Britain in a Comparative Age : the Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy)後,也出現類似情況。

當時,約翰遜綜合評估文件除了提出中國是「系統性競爭者」(systemic competitor)之外,也視她乃「英國經濟安全的最大國家為本威脅」(the biggest state-based threat to the UK's economic security),但脫歐後英國有實際經貿利益需要向「印度-太平洋區域」(Indo-Pacific region)的亞洲「傾斜」(tilt towards)。中國駐英國大使館發言人當時便說,中國並非競爭者或威脅,而是英國的合作夥伴。

本文梳理過去兩年英國學者對英中關係的看法,提出英國已陷入「戰略被動」(strategic passivity)的「對華政策困境」(China policy quandary)。為有效應對這困境,料將勾勒出一個更合乎英國經濟安全的對華政策框架。

英國陷經濟安全困境

看來今天的英中關係與兩年前本質上沒有太大改變。英國自2016年脫歐之後,她需要在歐洲以外尋找資金和經貿發展利益去填補因脫歐而生的國家經濟損失。然而,脫歐使英國在國際上失去以往的有利位置和議價能力。因為英國經貿上仍大多依賴美國,所以英國的安全和外交政策便有實際需要靠攏美國這最大貿易夥伴。也因為脫歐會削弱英國長遠與歐洲的經貿關係,英國便有實際需要與亞太地區各國加強經貿關係。

現時英國的「對華政策困境」有幾方面,首先是經貿利益與國家安全之間的持續張力和衝突。牛津大學學者米德(Rana Mitter)和倫敦政治經濟學院的學者希頓(Ken Heydon)認為,雖然約翰遜已於去年下台,但保守黨政府內的對華鷹派勢力沒有減弱。去年9月,保守黨選出卓慧詩(Liz Truss)為新任首相兼黨魁,她在選舉期間與對手(現任首相)辛偉誠同時稱中國為英國的主要安全威脅。學者認為高調地講中國是威脅容易,但執行上則困難,實有違英中經貿關係的現實。

第二方面是脫歐所造成的經貿損失並非能靠亞太區去彌補到。薩塞克斯大學(University of Sussex)學者和英國政府前國際發展部(Department of International Development)首席經濟師溫特斯(L. Alan Winters)認為,英國向亞洲傾斜的政策不可能不理會中國。中國作為英國的第三大貿易夥伴,保守黨政府視中國為「威脅」的說法不會改善英國的貿易表現。雖然英國能以加入《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》(CPTPP)去彌補脫歐後的部分經貿損失,但CPTPP也不可能代替對中國的經貿政策。

現實是2019年英國與歐洲的貿易量達6730億英鎊(7750億美元)。2021年1月起英國正式脫歐後,估計到2035年時英歐貿易量會下降11.4%(770億英鎊或890億美元)。所謂(亞太的)遠水不能救(脫歐的)近火,英國向亞太傾斜的政策並非是能完全挽救英國經貿安全困境的靈丹妙藥。

勾勒對華政策框架

第三方面是美國的「雙圍堵」歐亞政策已使英國進一步陷入「戰略被動」。於現時拜登政府向中國和俄羅斯實施在歐亞「雙圍堵」的地緣戰略的時候,英國便一方面要積極支持北約在烏克蘭的對俄國戰事。另一方面,英國則要無可避免地要參加以美國為首在印太區部署且針對中國的安全聯盟和軍事活動。這種愈趨「戰略被動」的狀態便自然會影響到英中經貿關係、英國與其他亞洲國家的關係,而影響到英國自身的經濟安全。

例如,今年3月中旬,中國內地電池車主要生產商比亞迪(BYD)考慮在歐洲投資建設車廠時,便以英國已經脫歐為由,把投資到英國的可能性排除出去。因為美國全球投資者畢非德(Warren Buffet)的投資公司Berkshire Hathaway是比亞迪的最大股東,事件反映有美國資金背景的中國前沿科技企業並不看好英國的經濟前景。英國脫歐不單削弱了與歐洲的經貿關係,現實上也影響了與美國與中國的經貿關係。

倫敦帝王學院(King's College London)學者和英國前外交官布朗(Kerry Brown)認為英國的對華政策已構成困境。1980年代北京實施改革開放政策,使英國有人憧憬中國政治制度終會有朝一日會變成跟西方一樣的自由民主政體。即使1989年北京天安門事件引發英國內部對華政策的辯論,及造成與華脫鈎及對抗陣營的出現,但隨着中國深化改革開放和2001年加入世界貿易組織(WTO)之後,中國高度融入世界經濟系統和中國經濟的崛起,已大大收縮了英國對華政策的選項。

踏入2010年代,香港政治問題的日漸尖銳化、2019年示威浪潮和2020年中央向香港實施《港區國安法》,有損英中關係互信。與此同時,英國脫歐也使英國孤立和削弱了與華議價的能力。北京在新疆及西藏的人權爭議,以及台海、南海等緊張局勢,增加了英國對華鷹派的勢力和民意基礎,增強了他們在英國政府和社會內的影響力,也充權了他們推動與華脫鈎之說。

面對這戰略被動局面,布朗提出英國政府內需要三種對華政策議程及人才:競爭者(competitor)、合作者(cooperator)和敵對者(adversary),才可有效應對日漸複雜的國際關係,才可保障英國經濟安全。換言之,英國政府同時需要與華競爭、與華合作和與華對抗的方略,時分開、時合併地使用,因時制宜地為英國經濟安全服務,方能奪回戰略自主。

英國巴斯大學政治、語言及國際研究學系副教授

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