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2023年3月8日

劉炳章 泛舟論章

預算案穩中求進 改革突破或可期

最近出台的《財政預算案》採取「中間偏鬆」姿態,在力所能及的範圍內,照顧有需要的市民,把控好維持穩健財政和紓解民困之間的平衡,殊不容易。預算案在用詞上可見具有內地色彩的「拚經濟」和「高質量發展」等,呼應了近期國家重視的方向,同時兼具民生、經濟發展等範疇的中短期措施。

預算案提出了很多方向性的措施和宏觀願景,顯然突破了以往「小政府」的思維,嘗試主導產業發展,對創科產業的重視明顯拔高。然而美中不足的是,這些願景除了豐富的名目和粗略開支估算外,沒有進一步給予詳盡的時間表和執行細節,欠缺長遠規劃和系統性,細節上不得具體,有隔靴抓癢之感。香港在歷史因素影響下,長期奉行「小政府」、「積極不干預」等原則,一時間難以對制定宏觀性規劃、產業政策、幫扶行業措施等做法駕輕就熟。提出戰略願景絕不是問題,甚至是必須的一步,但光有願景,沒有操作化的指標,則難以評估願景的可行性。當然,要求預算案有飛躍式進步並不現實,筆者有以下建議及思考,權當拋磚引玉。

宜提供具體操作細節

以備受矚目的北部都會區為例,預算案第141至143則,提及即將就北部都會區的建設展開各種工作、諮詢,但詳細的財務安排、建設細節均未見有交代。在現今各國爭相競爭科技企業及人才的大勢下,如香港仍只靠宏觀願景和老生常談的「國際化優勢」自我推銷,難與其他地區競爭。《創科藍圖》是本港制定創科產業政策的良好開局,若預算案中能為此作出的承諾及建議提供具體操作細節,則更佳。

香港實行資本主義制度,在經濟上不可能完全照搬國家的5年規劃,但純粹就事論事,把事情辦得仔細、有理有節、有執行時間表……不論黑貓白貓也可以學習,這對初次踐行創科「產業政策」的香港尤值得重視。

參考近來熱議的廣州南沙發展方案,特別是它的「1+1+10+N」產業政策體系:1個綱領性文件為系統性描述政策的基本原則,配搭1個資產資金管理辦法的說明,另加10個產業的詳細幫扶政策,給予企業和人才一份明確的指南。訊息愈齊全,企業對成本和效益的計算愈準確,對政府的信心愈牢固。反之,只推銷「願景」,「畫大餅」並不能真正建立企業及人才的信心,將業務及個人事業寄託在各種大而化之的口號上,也是一種高風險行為。

撇開具體細節而論,預算案對開源的方法未見新意,在思考如何穩中求變之前,有些細節可注意。

針對「開源」的部分,透過「發債」提升「收入」的做法大有斟酌處。一般企業的預算中都有「資產負債表」,以說明負債的部分,顯示當前的流動和長期負債、需償金額、償還時間等資訊,是合理辨識企業資金周轉能力、償還能力的重要指標。

勿把發債視開源手段

港府多年來在預算案中的附表,一般會把發債收入計算在政府收入當中,然而「發債收入」與平常理解的「收入」可以說是兩回事,發債所得的資金本質上是負債(liability)──待還的款項,而且涉及利息支出,作為應付財政赤字的短期手段可以理解,但絕非「開源」的根本之圖。

以美國為例,目前美國國債31.6萬億美元,相當其GDP 26.2萬億的120%,即平均每人負債9.4萬美元,而且需支付的利息每秒都在增加(可參考usdebtclock美國國債時鐘網)。香港政府負債比率甚低,值得慶幸,但如視發債為收入,容易形成政府存有大額財政儲備的錯誤觀感,影響財政紀律,需要謹慎對待。

至於賣地收入,從簡單的經濟邏輯來看,土地是政府已有的資產,賣地本質上只是將實質資產轉化為現金資產,並沒有創造新價值。預算案中提到,2022/23年度政府的賣地收入為711億元,按年下跌五成,比起原本的預算減少四成左右;政府地價總收入暫時為470億元左右,也僅僅達到預期的39.2%。政府對此的解釋為部分地皮流標,且土地成交價較預期的為低。

近日旺角洗衣街地皮以低價每呎約3100元賣出,比市場估值下限價還要低16%,一年之內由估值230億元,大幅下降至47億元,貶值八成。面對財政赤字和流標項目增加,政府愈是缺錢,愈需出售更多土地,價格就愈低,惡性循環,有說是「賤賣資產」,有說是市場行為,見仁見智。

根本問題是賣地本身不能創造新的價值,所得收入亦不穩定。從上述的例子得見把財政收入過分依賴賣地的憂患之處。本次預算案響起的警號,正正反映出香港公共財政的結構性問題。

港府應該要有「自我革命」的精神。

「自我革命」是中國跳出歷史周期率的第二個答案。歷史周期率是指歷史過程中反覆出現的規律,相當於中國封建時代「治亂興衰」的朝代更替。統治集團違背社會發展規律,逐漸喪失民心,最後覆滅,由新的集團替代。

1945年毛澤東主席與黃炎培先生的對話中即提及:「我們共產黨已經找到了新路,能夠跳出這個歷史周期率。這條新路,就是民主。只有讓人民來監督政府,政府才不敢鬆懈;只有人人起來負責,才不會人亡政息。」這就是著名的「窯洞對」。

須貫徹自我革命精神

2021年,習近平總書記在六中全會提到:「如何跳出治亂興衰的歷史周期率?毛澤東同志在延安的窯洞對話給出了第一個答案……經過百年奮鬥,特別是黨的十八大以來新的實踐,我們黨又給出了第二個答案,這就是自我革命。」這項「自我革命」的精神也在二十大報告中重點提及。

此「革命」不是劫富濟貧,更不是鬥地主,而是自我不斷改革、優化、求進步,絕非把矛頭指向資本家權貴。

以早前熱議的收回粉嶺高爾夫球場32公頃土地以興建1.2萬伙公屋為例,高爾夫球會一向給人的觀感是少數「權貴」會所,2013年就新界東北發展計劃,反對派首先倡議收回高球場興建公屋,將貧富擺在對立面,人為製造階級矛盾,利用民粹主義,政治操弄;當年未見港府有接納此倡議,相信是看穿了反對派的伎倆。

香港整體土地面積1140平方公里,其中有75%仍未開發(即約850平方公里),比起新加坡國土728平方公里還要大,一些比高球場更大、更好、更多及更為高效可建公屋的土地一直存在,過往只因反對聲音和政治壓力,令政府不敢越雷池一步,放在今天撥亂反正的新局面下,應有更積極進取的改革。再者,北部都會區的「都會」發展概念,不同於一般「新發展區」(New Development Area,例如錦田南、古洞北等)以提供房屋作居住用途為主,前者以都會綜合經濟及社會發展為主,既已經提高整體土地發展容積率,對滿足興建1.2萬伙公屋綽綽有餘,粉嶺高球場更是香港唯一符合國際比賽標準的場地,正是「都會」發展的重要配件,是香港的文體旅軟實力所在。

筆者認為,「高球會」與「高球場」是兩碼子的事,前者只是託管人,後者的土地業權全屬政府,如政府決定收回高球場,無可厚非,但建議保留32公頃的現有功能,向社會公眾全面開放,貧富一視同仁可以享用,既可更廣泛推廣香港高球運動,亦能夠保育當中110多年的次生原始森林和生態,否則將只見樹不見林,有損香港整體及長遠發展利益,削弱國際競爭力。

賣地所得作戰略儲備

貫徹「自我革命」精神,落實較大的「改革」方面,針對港府視賣地相關收益作為恒常收入的弊端,筆者有一大膽粗疏的建議:港府可將賣地所得作為「戰略性儲備」(strategic reserve),而不視為「政府收入」(government revenue),也不用作支付政府的恒常開支,而是用於投資策略性產業。

有別於金融管理局的外滙基金,政府可以透過《施政報告》中提出的「香港投資管理有限公司」,以戰略性財政儲備大力扶持資助及發展《創科藍圖》中提及的戰略性產業,例如晶片、新能源汽車等,為香港優化經濟結構、產業多元化、實體經濟發展、增廣就業出路、社會財富更均勻分配、擴闊收入來源、財政收入更穩健等目標,作長遠整體策略性配置。而且,可將面積較大的土地,在整體發展規劃不變之下,適當拆細,讓大中小發展商皆能參與競投,既可減少寡頭壟斷,增加競爭性,亦能提升賣地所得,裨益戰略性財政儲備。

再者,國際地緣政治複雜多變,並日趨惡化,港府必須未雨綢繆,累積相當的戰略性財政儲備,以作不時之需。即使此等部署因短期財政壓力未能即時全面做到,也可逐步分段推行,為香港長遠社會及經濟均衡發展,行出第一步。

以港人熟悉的「韓風」為例,1998年亞洲金融風暴嚴重打擊南韓經濟,政府痛定思痛,大力發展文化創意產業,推出各類財稅資助、培訓、補貼等政策與措施,以扶持及推廣音樂、舞蹈、戲劇等文創產業,從零開始。至疫前的2020年初,文創產業為南韓創造GDP約6%,達到1140多億美元,為國家帶來103億美元外滙收入,創造68萬個就業職位,為南韓經濟結構及產業多元化、社會均衡發展等,貢獻良多。「韓風」至今仍然風靡全球,更是南韓對外的極佳軟實力,不可小覷。香港創科產業及高端製造業,要從目前佔GDP的1%提升至《創科藍圖》中的5%目標,需要政府政策及具體財稅資助措施大力扶持,正是「戰略性財政儲備」用武之地。

改革可以小修小補,也可以大刀闊斧,不論哪種都勝於「躺平」。預算案突顯了過往不少結構性問題和港府學習產業政策制定時半生半熟的表現,同時也顯出求進步的誠意。有「自我革命」的精神,自強不息,未來是可期的。

香港專業聯盟主席

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