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2022年11月26日

黃伯農

美國與華脫鈎的政策矛盾

自去年美國總統拜登上台以來,美國尋求與中國脫鈎的大方向無變。拜登與上任總統特朗普不同之處在於積極尋求歐亞盟友夥伴的合作,透過細化科技和經貿脫鈎措施去維護美國霸權,也為盟友夥伴帶來風險和挑戰。有親民主黨智庫人員認為,過去美國對華政策太側重競爭,忽略了中美相互依存對美國的重要性,需調整政策才可有效抗擊全球經濟困難、氣候和大流行等影響國際的挑戰。看來有人意識到,只要妥善處理和合併使用「與華合作」和「與華脫鈎」兩組互相矛盾的政策,將有利美國。本文理清拜登政府制定與華脫鈎策略時的主要矛盾所在。

三股勢力主導

根據美國國防情報政策顧問柏曼(Jon Bateman)的報告《美中科技『脫鈎』:策略和政策框架》,美國與中國脫鈎代表一個新的科技民族主義趨勢。這趨勢於奧巴馬第二任期形成,被特朗普落實成政策及實施,再被拜登採用及細化,前後不過約10年時間。

以往美國多採用「守勢性」(defensive)限制性措施,目的是阻撓及圍堵中國科技發展和威脅,包括出入口管制、投資限制、電訊和電子業發牌制度、簽證禁令、金融制裁、科技交易規則、聯邦政府支出限制和執法行動等。拜登上台以來,美國對華科技脫鈎政策已同時採用「攻勢性」(offensive)措施,包括大量投資研究及發展(R&D)和教育,強化美國在科技創新與人才方面力量和全球領導地位。

謀劃者認為,為了平衡脫鈎所導致的政策矛盾,必須採取攻勢性措施去緩減制裁禁令、黑名單和科技管制等守勢性措施對美國及全球供應鏈所帶來的衝擊傷害。

柏曼認為美國仍未提出與華科技脫鈎的一套完善策略。主要原因是美國政策圈內相關辯論被三股勢力主導。首先是「限制主義者」,這派相信美中科技關係是場零和博弈,倡議美國與華切斷所有科技聯繫。第二派是「合作主義者」,他們相信美中科技關係並非零和博弈,且對美國大部分有利,反對脫鈎。

第三派是「中間路線者」,他們認為美中科技關係充滿複雜性和不確定性,不能單純地以零和博弈、雙贏合作和成本效益分析去作判斷。他們支持結合使用守勢性和攻勢性措施,去平衡中美相互依存和脫鈎所帶來的各種風險。主張集中解決公營和私營間協調困難、理清供應鏈複雜性、克服聯邦政府政治僵局、兩極化和官僚障礙等問題。雖然守勢性措施可於短期內阻撓拖慢中國科技發展,但長遠並不能保持美國科技領導優勢,美國便須投資實施攻勢性措施。

中間路線者的國安目標是維持美軍力與華不對稱的戰略距離、阻止間諜活動、防止中國在危機中進行破壞、限制中國影響力和否定威權主義及鎮壓。經濟目標包括抗擊不公平手法、智識產權盜竊和維持美國企業在戰略性工業的領導地位。除此之外,政府應以維持美對華各種優勢為總方向去塑造民意。

八矛盾待疏解

為達到以上目標,拜登需疏解多項政策矛盾。首先,蘇聯與中國存在差異。前者尋求推翻資本主義系統,中國已實施「國家指導資本主義」制度多年。中國沒有蘇聯的龐大核武庫和軍事聯盟系統。中國與美國為首的世界經濟系統深入融合,是前蘇聯沒有的。中國與世界經濟構成相互依存現實,脫鈎使美國有過度伸展和自殘風險,這是主要矛盾。

第二,美中過度相互依存會使美國經濟、社會和國安機器暴露於間諜和策反風險,使美國與中國同謀濫用科技。但過度脫鈎會妨害美國科技生態系統,使中美關係不穩定,異化盟友和使夥伴被捲入中美糾紛衝突。脫鈎影響與盟友關係是矛盾。

第三,部分中國科技威脅論有被誇大,但完全開放與中國合作會帶來風險。部分科技脫鈎才可保護美國安全,要小心審查控制國際科技流動。並非有需要將世界分成「地緣科技集團」,雖然中國軍事威脅實在,但要尋求與華於氣候和大流行方面合作。這種「既脫鈎又合作」的弔詭是矛盾。

第四,拜登一方面需透過守勢性措施去為美國從中美科技競爭中爭取時間。另一方面則透過攻勢性措施去加強美國科技競爭力和鞏固領導地位。即使爭贏中國,美國仍要保持霸權。這將無可避免地改造世界經濟結構和全球安全環境。拜登便要觀察不同國家和跨國企業怎樣適應一個正在折裂的全球科技地緣地形。這不確定性將置美國於聯盟可靠性的質疑矛盾中,要不斷向盟友夥伴提供保證和調整政策,才可保護霸權。

第五,近年美國司法部和情報機構針對中國「非傳統搜集者」在大學、科研機構和科企的間諜活動是科技脫鈎措施,也引發大量中國研究人員離開美國。措施擾亂國際科研合作交流,無差別實施會引發大量中國留學生離開美國。因為美國大學使用留學生學費補貼本土學生,在校園內進行反非傳統間諜活動不應為美國經濟和人才培養帶來風險破壞。拜登便要平衡脫鈎和經濟發展之間的矛盾。

第六,謀劃者擔憂解放軍透過「軍民融合」在人工智能和量子計算等新興科技領域的急速發展,會有朝一日能癱瘓美國戰爭系統。但國防部對何謂「競爭優勢」未有清楚定義。矛盾是國防部沒有支持美中全面脫鈎,國防顧問團認為國際科研合作有利美國國防。雖然有人會考慮反對美國參與中國人工智能,但切斷美中科技聯繫則意味着削弱美國經濟而使國防開支收縮,使支持軍事科技發展的美國科創基地萎縮。拜登有需要謀求一套既可保持美對華軍事優勢,又可促進美軍科研創新的既脫鈎又合作互相矛盾方略。

第七,美國與華科技脫鈎措施亦擾亂美國與其他國家的貿易。美國針對中國不公平手法措施也可被視為不公平和違反國際規則,特朗普貿易戰便是例證,雖然他聲稱措施只針對中國智識產權盜竊,但世界貿易組織(WTO)在2020年決議他多項措施違法。拜登需要理清脫鈎措施與世界貿易規則之間的矛盾,以免被中國和其他國家利用削弱美國創造的世界貿易秩序。核心矛盾是脫鈎措施有牴觸世界貿易規則。

最後,科技脫鈎不單減少美國的職位、GDP和稅收,也會削弱美國科技的全球影響力。美國主導全球數碼平台為美國提供無與倫比情報搜集機會,幫助美國向全球投射文化影響力和輸出價值觀,有助拜登與其他國家制定全球稅務協議。脫鈎意味着美國將會失去這些影響力,矛盾是不適當地與華脫鈎會加大美國失去這些優勢的風險。

英國巴斯大學政治、語言及國際研究學系副教授

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