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2022年11月18日

黃伯農

從拜登國安戰略推敲台海「新戰略清晰」政策

美國白宮10月中旬出版《國家安全戰略》報告(National Security Strategy)文件。受烏克蘭戰爭的影響,拜登政府國防部政策團隊延遲出版該文件。本文梳理文件要點,從當中提出的「綜合阻嚇」(integrated deterrence)方略,推敲美國對台海兩岸的「新戰略清晰」政策。

中俄是主要威脅

文件可被歸納成幾個要點。首先,延續着去年3月出版的《臨時國家安全策略指引》(Interim National Security Strategic Guidance)把世界兩極化的做法,今次文件也把世界二分成「民主國家」(democracies)和「專制國家」(autocracies)之間的對抗。美國領導「民主國家」與中國和俄羅斯為首的「專制國家」陣營對立競爭。在這時代,美國將與盟友夥伴合作達到3個目標:

一、加大投資到可增強美國權力和影響力的資源和工具之上。

二、加強聯盟系統集體塑造全球戰略環境和共同解決挑戰。

三、加強軍事現代化有效應對大國戰略競爭,維持打擊能威脅美國本土的恐怖主義力量。

首先,美國把大量投資到工業科技創新和人才培訓之上,除使經濟繁榮之外,也是壓制中國和俄國的主要方略。其次,中俄是首要安全威脅。作為唯一能塑造國際秩序和結合經濟、外交、軍事和科技力量的最重要威權主義競爭對手,未來十年將會是中美競爭的關鍵時期。新疆、西藏、香港和台灣將是美國國安關注所在。

再者,烏克蘭戰爭反映俄國選取帝國主義外交政策,不斷為歐洲、中亞和世界帶來不穩。美國歷任政府已多次與俄方交涉,但總統普京表明不會改變路線。美方或希望俄國在烏克蘭戰爭嘗到戰略失敗苦果。

回應中俄威脅方面,美國將在印度太平洋區繼續推動「自由與開放印太」策略;與東盟國家、南亞夥伴和太平洋島國合作抗衡中國,推進印度洋區域的繁榮和經濟互聯互通性。「四方安全會談」(Quad)和「澳英美聯盟」(AUKUS)將成核心,配以美國在「印太經濟框架」(Indo-Pacific Economic Framework)和「亞太經濟合作組織」(APEC)內的領導,美國將加強與澳洲、日本、南韓、菲律賓和泰國等條約盟友現代化聯盟系統,並與印度加強合作實現自由開放印太願景,尋求透過外交方法與北韓和緬甸推動無核化和民主進程。

美國亦希望加強與歐洲的關係。芬蘭和瑞典申請加入北約,突顯北約對歐洲安全的重要性。北約將被強化至能應對俄中的政策和行動。美國致力減低歐盟對俄國的能源依賴,保障歐洲能源安全和共同推動氣候變化目標。烏克蘭戰爭顯示民主國家的韌力。美國將支持格魯格亞和摩爾多亞進行制度改革,推動西巴爾幹半島的民主、法治和經濟發展,支持以外交方法解決南高加索地區衝突。除繼續支援烏克蘭對俄國戰爭之外,也會透過包括哈薩克、吉爾吉斯、塔吉克、土庫曼、烏茲別克和美國的「C5+1」中亞外交平台推動改善氣候變化、保護區域能源食物安全、促進區域整合和加強與全球市場之間的聯繫。最後,美國將繼續與歐盟、G7、英國和北約應對世界安全挑戰,共同捍衞白羅斯和新疆等內的人權。

延續7月拜登向國會提交的《2022年國防戰略》(2022 National Defense Strategy)所提出的阻嚇方略,拜登今次正式把「綜合阻嚇」納入「國家安全戰略」。為更有效阻嚇中俄,「綜合阻嚇」不只依靠軍事和核武力量,也提出要結合非軍事(情報、外交、經濟、科技和資訊等)手段在全球各地區與盟友夥伴合作在競爭中壓倒中俄,才可保護美國安全利益。

倚靠「綜合阻嚇」

今次拜登正式授權「綜合阻嚇」策略,為未來美國如何處理台灣問題提出方向。親民主黨智庫布魯斯金學會內有謀劃者推動「綜合阻嚇」議程。針對台海局勢,謀劃者已向拜登提出以下政策建議:

一、美國應繼續透過支持台海兩岸和平現狀去支持台灣,不要向台灣提供武力護台的承諾。「戰略清晰」學派假設美軍能在台海衝突穩操勝券的看法站不住腳,事實是一旦發生戰事,美國和盟友很難預測戰事發展及結果。

二、美國應投入大量傳統軍事投資和擺出戰略姿態表明:若北京武力攻台,將要付出沉重軍事及經濟代價。

三、「戰略模糊」已不合事宜。美國應表明若北京武力攻台,美國和盟友將與中國全面經濟脫鈎,並以切斷北京於能源、半導體和全球金融體系領域的准入,把中國從全球市場和供應鏈中驅逐出去。這才是最合時宜的「戰略清晰」方略。

四、美國須開始積極緩減因對中國實施制裁和全面脫鈎措施所產生的負面影響。要做到即使沒有中國,美國的基建、公民社會和軍事力量仍可以生存。美國必須減低對中國的依賴,並將之推動到全球供應鏈。

五、美國不能接受北京擁有向美國實行「體系對抗」的科技突襲戰術能力,也不能接受北京能先發制人地「關掉」美國戰爭系統的戰略優勢。美國必須用盡措施維持對華戰略不對稱關係及核戰略距離絕對優勢。

六、美國及國防部必須向世界溝通清楚「綜合阻嚇」戰略將如何避免核戰風險。就算北京發動對台戰爭,美國亦不會以核武作為「戰略清晰」政策支點。

雙重效果達目的

「國家安全戰略」已授權以「綜合阻嚇」手段應對中俄挑戰威脅。由於「綜合阻嚇」沒有放棄傳統軍事和核武元素,台灣問題便不單純是兩岸關於「和統」、「武統」和「台獨」等立場之爭,已涉及台灣成為美國對華核戰略和大國脫鈎謀劃的必然部分。

換言之,美國對台謀劃者已提出「新戰略清晰」。以往對台「戰略清晰」學派只提出若北京武力攻台,美軍會以武力護台,沒有將對台海事務納入美國與中俄大國競爭的全面國家安全戰略之內。「新戰略清晰」學派則提出:於美軍不能在台海穩操勝券的戰略不確定現實底下,為要保持兩岸和平分治現狀,美國應以對華核戰略不對稱和核戰略絕對優勢為軍事力量基礎,配以與盟友夥伴與中國經濟科技金融外交全面脫鈎的非軍事綜合阻嚇戰略,才可更有力阻嚇北京武力攻台,又同時以核戰威脅和逼台灣與大陸全面「攬炒」脫鈎去阻嚇「台獨」。「新戰略清晰」便能「有效雙重阻嚇」達到原本「戰略模糊」之目的。

英國巴斯大學政治、語言及國際研究學系副教授

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