2022年10月15日
自今年7月小馬可斯上任菲律賓總統以來,有分析指他的外交政策方向仍沿用杜特爾特時期的「獨立外交政策」。為保持菲律賓的「戰略自主性」,小馬可斯政府會以「對沖策略」去維持與中美關係,從大國引進經貿投資,振興菲國經濟。
究竟小國行使對沖大國的外交政策時,能保持自身平衡的秘訣支點是什麼?本文將從菲律賓對外經貿和東盟經貿數據入手,提出小國對沖大國策略背後的秘訣,是堅定維護以東盟為中心的多邊主義作平衡支點。
其實對沖策略與前文所提出的「多邊走鋼線」策略具兼容性。對沖中美策略行使者所走的是維繫着中美兩極之間的鋼線。這條鋼線只不過是小國與很多國家和地區之間已存在的鋼線網中的其中一條。在鋼線網內行走自如的特技表演者,之所以能保持平衡穩定取決於她/他手持的長桿。
試拿一支長桿在地上走動,當我們用力擺動長桿時,會發現要快速擺動長桿是不容易的。這是因為物體不但在移動時具有「慣性」(inertia),在轉動時也有慣性。移動的慣性與物體質量成正比,而轉動的慣性除了和質量成正比外,也與該物體質量的位置和分布有關。換言之,質量的分布離轉軸重心愈遠,轉動的慣性就愈大。
菲經貿非依賴中美
再試把長桿切成兩段和綑綁在一起,並試着擺動看看。我們會發現擺動長桿變得容易了。雖然長桿的總體質量無變,但它的質量分布已移向轉軸重心,導致轉動慣性減小,也就較容易轉動。相反,愈長愈重的物體,其轉動慣性就愈大,也就愈不容易轉動。
我們便可理解為何走鋼線的特技表演者都會緊握長桿。這是因為長桿具有較大轉動慣性;因為它不容易轉動,故人體也不容易傾側。即使傾斜,也不至於太大幅度。於是緊握長桿可使表演者較容易調整身體重心,而能在鋼線上保持平衡穩定。
我們便要問:小馬可斯憑藉什麼長桿去保持平衡?它的穩定源自什麼基礎?菲律賓近來的經貿數據可提供線索。
去年,菲律賓政府的「國家經濟及發展局」(National Economic and Development Authority)報告,直至2020年底為止,中國向菲律賓提供共值6.207億美元的「官方發展援助」(Official Development Assistance)貸款和贈款,只佔菲國官方發展援助總量的2.02%。
相反,日本對菲的官方發展援助額達112億美元,佔總量36.4%。南韓對菲的官方發展援助額有8.099億美元,也比中國多。因為中國原本承諾杜特爾特政府共90億美元的貸款和贈款,小馬可斯政府的運輸部便決定再向北京洽商共值49億美元的鐵路工程貸款。
9月底,小馬可斯訪問美國期間據報得到美國政府向菲投資40億美元的承諾。比較他早前已從印尼和新加坡分別得到85億美元和65億美元的投資承諾,美國投資承諾顯得相形見絀。
以上數據反映,菲律賓的主要發展援助和境外投資來源並非中美,而是東亞和東南亞國家。其實這趨勢正反映亞洲經濟已走向多極化時代;大國漸失去能主導地區經濟發展的絕對優勢。
從2010至2014年的亞洲經貿數字可見,東亞和東南亞小國於經貿上對中國的依賴程度已超過對美國的依賴程度。但2015至2019年的東盟經貿數字則顯示東盟內部的經貿往來量已遠超與區外國家的經貿往來量。換言之,東盟成員國於行使對沖域外大國之時,她們已得到來自東盟內部經貿得益的支持,便構成了以東盟為重心的「多邊走鋼線」策略支點。緊握東盟這條多邊主義長桿,便可助小國去走平衡對沖中美和歐盟等大國時的不穩定張力及風險。
東盟成平衡重心
例如,「東盟五國」(新加坡、泰國、馬來西亞、印尼和越南)在2019年構成了全東盟3.1萬億美元GDP的84%,以及東盟區內貿易及投資量的90%。可見東盟大部分經濟發展並非依靠外力。
如果將「東盟五國」的對外經貿主要夥伴以地緣政治經濟集團來劃分的話,可以分成「美國亞洲盟友集團」(日本、南韓、泰國和澳洲)、「大西洋聯盟集團」(美國和歐盟)和「中國集團」(中國、香港和澳門)。「中國集團」在2015年佔「東盟五國」貿易量的20%,2019年微升至21%。
相比,「美國亞洲盟友集團」領導着「東盟五國」的貿易量,2015至2019年的5年內增加了1430億美元,至7410億美元。「中國集團」在2019年與「東盟五國」貿易量只達5430億美元。「大西洋聯盟集團」則由2015年佔「東盟五國」貿易量的19%,增長至2019年的21%。
雖然「東盟五國」貿易並非依賴中國,但可以說是相互依存。2015至2019年間,「美國亞洲盟友集團」和「大西洋聯盟集團」分別與「東盟五國」的貿易量維持於29%和20%的水平。但「東盟五國」與「中國集團」的貿易量比例則由20%下調至18%。其中只有越南與「中國集團」的貿易量比例顯著地由38%增加至48%,但越南也同時提高與「美國亞洲盟友集團」的貿易比例,由63%上升至79%。
對外直接投資(FDI)方面,中國並非主導角色。「美國亞洲盟友集團」和「大西洋聯盟集團」仍主導「東盟五國」的FDI。2015至2019年間,「美國亞洲盟友集團」和「大西洋聯盟集團」累積共投資3460億美元,比「中國集團」的990億美元高出了3倍多。
2015至2019年間,年均FDI流入「東盟五國」大概是每年1440億美元。「中國集團」向「東盟五國」FDI由2015年的79億美元飆至2019年的219億美元,佔投資比例由7%增加至12%。與此同時,「美國亞洲盟友集團」則由439億美元升至709億美元,佔投資比例由37%上揚至39%。
「一帶一路」倡議曾提出向東盟投入7390億美元資金,但在「東盟五國」2015至2019年間每年FDI投資額1440億美元之中,「一帶一路」只佔90億美元。2015至2019年間,印尼年均FDI量的170億美元當中,「一帶一路」只佔40億美元。在馬來西亞年均FDI總額的100億美元之中,「一帶一路」只佔15億美元。
總結
總括而言,近年東盟對東南亞國家的經貿投資重要性已遠超「中國集團」、「美國亞洲盟友集團」和「大西洋聯盟集團」這三大地緣政治經濟集團。
小國只要能以東盟團結作平衡重心,便可以對沖大國和與域外地緣政治經濟集團討價還價,從而得到更多利益好處。我於是認為東盟作為多極世界的其中一極,已為小國提供多邊空間和走多條鋼線機會,去緩減大國脫鈎斷鏈所帶來的衝擊,並保持平衡。
英國巴斯大學政治、語言及國際研究學系副教授
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