2022年9月29日
今年8月,筆者應菲律賓北部卡加延河谷區域(Cagayan Valley Region)行政中心土格加勞市(Tuguegarao City)市長郭丁美玉(Maila Rosario S. Ting-Que)邀請到訪交流。卡加延河谷區域包括5省:巴丹群島省(Batanes province)、卡加延省(Cagayan province)、伊莎貝拉省(Isabela province)、新比斯開省(Nueva Vizcaya province)和季里諾省(Quirino province)。
除了與羅馬天主教會土格加勞總教區(Roman Catholic Archdiocese of Tuguegarao)總主教巴凱(Ricardo Baccay)和榮休總主教烏特萊格(Sergio Utleg)會面,也應邀到呂宋島北端港口市鎮阿帕里(Aparri)的教區屬下高等學院和神學院講學交流。後與卡加延省省長曼巴(Manuel N. Mamba)的代表見面交流。
本文從近年卡加延地方政經變化角度入手,提出卡加延省及所屬的呂宋海峽各島嶼所構成的東亞第一島鏈部分,已成中美因應台海局勢變化的地緣戰略要衝,也造成卡加延省政府和社會之間的分化對立。
與華關係成地方關注
以免與地方政府發生不必要衝突,開始時巴凱總主教提示我要留意三大政治分化張力來源。首先是近年地方社會與一些政府官員出現摩擦,主要關注官員與中國的關係。第二是中國企業和有關人員在地方活動所引起的安全關注和環境生態擔憂。第三是美國相對中國的國力下滑對南海、台海局勢和菲北沿海島嶼的安全的影響。
卡加延省早在20年前已有由外國經營的包括網上賭博的「離岸賭博設施」(offshore gaming facilities)。根據筆者20年前在菲律賓東北沿海港口城鎮聖安娜(Santa Ana)的考察,當地政府批准由外國(包括中國澳門)經營的賭博公司在聖安娜鎮內經營只供外國(特別是中國大陸)遊客使用的賭場。
根據天主教會,近年台海局勢趨緊張之際,聖安娜鎮內多了一批年輕健碩的華裔男子出沒。一天,有居民撿獲錢包,發現內有解放軍身份證。除了將錢交付警方之外,也將事件報告菲軍情報部門,不排除錢包是解放軍情報人員所有。
因為卡加延省地緣上接近台灣(菲北島嶼只與台灣相距190公里),阿帕里所屬島嶼如風雅島(Fuga Island)控制了准入呂宋海峽的航道,連接南海與太平洋及台灣與呂宋島,是戰略要衝。若然北京決定進軍台灣,菲北海域將成兵家必爭之地,呂宋島也難獨善其身。
雖然近年有分析指有中國企業擬投資風雅島,但因遭到菲律賓政府國防部的反對而擱置。但中國在呂宋北部海域的活動仍活躍。
2007年起,中國政府支持的採礦企業開始在呂宋北部沿海地區和水域運作,更覆蓋卡加延河(Cagayan River)流經的地區。中國採礦活動也成為了地方政府官員與居民、漁民和教會之間的爭議摩擦來源。
根據今次天主教會陪同考察的、被中方棄置的營房及周邊土地情況,雖然營房和重型機械設備已於疫情期間被棄用,但地權仍屬中方代表所有。中方代表也曾向其中一塊接壤田地主人(剛巧是一位天主教會神父)洽商購買而遭拒。神父說雖然中方建設了一條全新的沿海公路,但因為採礦活動使海水浸入田地,導致很多鄰近田地的水稻收成減半。
中國勢力已深入地方
近年中國人在菲律賓地方的活動反映中方已深入地與菲國地方政府官員、商界和專業團體接洽,中國的影響力已從國家政府延伸至地方社會各階層。例如,天主教會稱中國企業曾透過不同菲國地方代理人向天主教會捐獻而遭拒。天主教會恐怕中國透過在菲地方的經濟和投資活動,影響甚至控制菲律賓政府官員,甚至教會。天主教會也相信有地方政府官員已接受來自中國企業及其代理人的政治捐獻。
卡加延省省長曼巴曾在2019年地方選舉中表明反對外國企業在省內進行採礦活動。但到了今年5月選舉時,他並沒有表示反對。近年台海局勢變化和解放軍人員在境內的出現,也許促成今年4月美軍和菲軍史無前例地在卡加延沿海地區進行的「肩並肩」(Balikatan)軍演。今年1月,曼巴省長因公開反對美菲軍演在省內舉行,而被菲律賓輿論形容為向中國叩頭的「親中國省長」(pro-China governor)。
曼巴認為於台灣局勢漸變成「火藥桶」(powder keg)之際,美菲在卡加延省舉行實彈軍事演習或會將菲律賓和卡加延省拖進台海衝突,實不合乎菲律賓國家安全和省地方人民利益。其實曼巴省長於去年10月時,已公開反對美菲兩軍的海軍陸戰隊在省內進行實彈演習的計劃。曼巴擔心美菲軍演會破壞中菲關係,他更認為真正會投資卡加延省的是中國,並非美國。
根據曼巴家族代表的理解,合乎菲律賓國家安全的政策,要一方面利用美國軍力去阻止中國在南海的擴張,另一方面則要引進中國投資去使菲律賓經濟得益。在卡加延省舉行對台實彈軍事演習,恐怕會破壞這對沖中美方略的微妙平衡,菲律賓不可以介入台海衝突。
曼巴家族認為,那些試圖將曼巴的言行簡單地歸因「中國影響論」的人,也要誠實檢視自己有否被外部勢力影響。客觀事實是,菲律賓是個透明開放型民主政體,一直以來容納了不同國家的經濟投資、文化宗教和軍事安全影響力。過度聚焦「中國影響論」有政治動機之嫌,也有嘗試遮蓋其他外部勢力在菲國一直存在的影響力。
對沖vs歸邊
曼巴提出美國的安全保證不能脫離經貿投資現實。美國和盟友需要加強對印度太平洋國家內有戰略價值的地區增加經濟投資,才可防止戰略要衝完全落入北京手上。
隨着美國國會將通過《台灣政策法》(Taiwan Policy Act),美對台政策將轉向「戰略清晰」。這將置菲律賓於兩難困境。一方面,《台灣政策法》標誌着中美在台灣問題上正式走向對抗衝突,大大收窄菲律賓可對沖中美、最大化自身利益的空間。另一方面,台灣會否被美國「戰略清晰」鼓勵而走向更對抗北京路線,將影響菲北局勢。
若北京成功取台,菲律賓在南海的主權利益將大大被削弱,但「聯美台制華」則會使菲律賓成為北京的軍事目標。再者,縱使美國通過《台灣政策法》,又是否代表她真的會出兵到台海和南海以及菲北去保衞台灣?
有菲國安全情報學者認為,因為美國內政正被政黨惡鬥、民粹政治、種族衝突和經濟民生問題所困擾而正在「內爆」(implode),菲律賓不能天真地期望美國會出兵相助。
換言之,因為中美對抗使歸邊其中一方的結構性壓力正在上升,菲律賓可以對沖中美的戰略空間正在收縮。餘下來的選項恐怕只有戰略性歸邊。問題是歸向哪邊和採取什麼策略?這便能解釋為何現時菲律賓政治和社會那麼分化。
英國巴斯大學政治、語言及國際研究學系副教授
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