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2021年1月23日

黃伯農

中歐投資協定戰略意義

去年12月底,經過近8年35輪談判之後,歐盟歐洲理事會宣布跟中國原則上達成《中歐投資協定》(Comprehensive Agreement on Investment,CAI,下稱中歐協定)。中歐協定除了得到習近平和歐盟領導層確認,也得到德國總理默克爾和法國總統馬克龍的支持。本文探討中歐協定的特點、影響和戰略意義。

向北京討回美國所享優惠

其實,北京在這次在中歐協定內所作出的讓步,已出現於去年1月跟特朗普政府所簽訂的「美中『第一階段』協議」之內。因為美方跟北京簽訂之前沒有諮詢歐盟,歐洲政府和企業便批評美國為「雙重標準」:一方面向歐洲貨品加徵關稅,另一方面則從中國得到歐洲沒有的好處。於美歐競爭的背景底下,歐盟便想向北京討回美國已有的優惠條款。

歐盟的對華投資關係較為複雜。直至去年底,中國和歐盟各成員國之間已有25條「雙邊投資協議」(Bilateral Investment Treaty,BIT),有三個缺點:

一、 BIT只着重投資保護,沒有如中歐協定般直接涉及「自由化」和「市場准入」(market access)。

二、 現存BIT沒有處理「可持續性」(sustainability),沒有針對國營企業和國家補貼透明度的規管。

三、 每一條BIT都不一樣。例如,「法國─中國BIT」包括文化議題,「芬蘭─中國BIT」則禁止具歧視性或不合理的地方投資措施。

中歐協定應可解決BIT的缺點。自由化方面,中國將透過多邊方法制定措施,與歐盟磋商《外商投資法》(Foreign Investment Law)去澄清北京如何對待境外投資者,並應用到歐盟以外的投資者身上。

現時中歐協定已進入法律程序。歐盟方面,雖然毋須得到成員國的議會通過,但仍須得到歐洲議會批准。這程序估計需要一年時間。中歐雙方已定出兩年期限去將中歐協定定案和加入額外條款,希望於期限前簽署落實,估計在2022年法國作歐盟輪任主席國時簽署。

2019年,歐中雙邊貿易額已達6300億歐羅。近年中國對歐洲的境外投資激增,主要涉及基建和高科技領域。根據歐洲委員會數據,中國向歐盟的累積投資額已達1200億歐羅。歐盟向中國的累積投資有1400億歐羅,一半集中在製造業,德國汽車業則為主要投資者。

德國是2020年下半年的歐盟輪任主席國。默克爾計劃去年年底前能總結中歐協定,便積極游說歐盟領袖去接受一份有利德國工業的協議,歐洲理事會內的德國官員則努力確保談判成功定案。中國方面,習近平親自介入,作出讓步與歐盟達成協議。

中歐協定確保歐洲企業能進入中國市場,使中國投資環境更開放。它消除投資數額限制、移除中外合資要求和外資在中國投資的「股本上限」(equity caps)。以汽車業為例,北京取消中外合營要求和為新型能源汽車提供額外市場准入。醫療領域方面,北京取消經營私家醫院的中外合營要求。中歐協定也促進中國企業進入歐盟市場,包括生物資源的研究和發展(R&D)、通訊業、雲端服務、電腦和國際海空運輸等。金融方面,中歐協定的市場開放條款可媲美「美中『首階段』貿易協議」。

中歐協定也尋求歐盟企業在中國得到更公平待遇。為確保中方國營企業依照商業準則行事,中歐協定要求企業提供有關補貼的資料和透明度。為防止科技強制轉移,中歐協定禁止科技轉移作為中外合資的條件,也禁止任何人干預「技術授權」(technology licensing)磋商時的「合約協定自由」。

中歐協定也確保中國國家行政部門在產品和服務認證過程中,能保護機密商業資料免被非授權披露。再者,北京答應國內的標準制定機構將會讓歐盟投資者得到平等准入。

歐企准入可提升內地制度

中歐協定不單止是一個投資協議,除了給予歐洲企業更能進入中國市場之外,也可提升中國的制度,為未來中歐自貿區及其他協議鋪路。中歐協定也標誌着中歐對美國競爭中的另一次勝利。

中歐協定維持歐盟對中國的投資流,支持中國經濟和科技發展,也將中國從美國正在全球推行的對華經貿投資圍堵中「隔離」(insulate)開來,削弱美國過去幾年倡議跟中國脫鈎和「中國威脅論」的敍述。同時於香港、台灣和新疆問題等爭議中加強中共政權合法性。中歐協定也可先發制人地為拜登政府設定一既成事實,削弱美國能與歐洲協調共同對抗中國的可能。就算中歐協定於兩年內不能成功簽訂,美歐之間已現爭端。拜登的國家安全顧問Jake Sullivan曾要求歐盟暫緩協議定案,但歐盟沒有理會;中歐協定已打擊拜登欲與歐洲合作的信心。

中歐協定和《區域全面經濟夥伴協定》(RCEP)已間接削弱了拜登於歐亞邊陲地帶組成圍堵中國聯盟的可能。若北京能兌現中歐協定和RCEP的承諾,美國將被一個經濟上更整合的歐亞命運共同體所包圍,歐亞各國長遠便可從美國霸權中解放出來。於是,無論是地緣經濟、地緣政治或廣義經濟方面,中歐協定是中國於2001年加入世界貿易組織以來最具戰略意義的一份協議。

縱使歐盟認定中國為「系統性對手」和「經濟競爭者」,布魯塞爾於美中之間明顯不想選錯邊。英國脫歐之後,歐盟為了保存實力和實現永續團結統治歐洲共同體的遠景,便想透過中歐協定去強化正被RCEP整合的中國和亞洲經貿關係。

去年12月,英國智庫Centre for Economics and Business Research和日本智庫Japan Center for Economic Research均共識到因為新冠大流行和全球經濟衰退的原因,中國將提早在2028年或2029年超越美國成為全球最大經濟體。

歐盟除了有考慮到這趨勢外,也為了不想再有成員國因有外部勢力介入而鬧脫歐。歐盟便須轉以安內為首的政策,強化歐盟成為各成員國的經濟利益最大提供者、軍事安全保護者和國際經貿經理人的角色,使成員國於各方面更依賴歐盟。

最後,以德法等國為首的歐盟統治精英意識到,2020年美國暴力衝突及大選結果已反映美國實需要一段時間去收拾和療傷,歐盟也須觀察美國國內的事態發展。歐盟想把握時機去填補美國在歐洲及全球的領導空缺,要為美國將因力不從心而可能進一步撤出歐洲作好準備。

要好好鞏固歐盟在歐洲政治、經濟和安全的領導地位,掌握未來歐洲的經濟發展命脈至關重要。加強與華和亞洲關係實有益歐洲的經貿及投資發展。這便成為歐盟對中歐協定的首要戰略考慮。

英國巴斯大學政治、言語及國際研究學系副教授

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