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2021年1月5日

何喜華

紓困未恒常化 扶貧難持續

根據最新貧窮報告數據,在恒常現金介入後,綜援住戶仍有15.6萬人處於貧窮境況,貧窮率仍達40.8%,貧窮率亦有所上升;類似情況同樣出現在長者住戶(26.2萬)及兒童住戶(42.3萬)【表4】。

恒常現金項目二:長生津不足

在貧窮長者方面,政府主要透過長者生活津貼、高齡津貼、傷殘津貼等為長者提供經濟支援,然而,過去一年,長者在接受恒常現金支援後,貧窮率仍然上升;雖然人口老齡化下長者人口增加,貧窮長者中亦包括逾11萬居於自置物業的收入貧窮長者,但貧窮率亦有所上升。以津助金額最高的高額長者生活津貼而言,每月津貼最多為3710元,水平仍低於一人貧窮線(4500元);兩老每月雖可獲7400餘元,但同樣低於二人貧窮線水平(10000元),雖然受助人可以有其他收入,但長者大多退休沒有工作,只能賴以積蓄及長生津維生,可見津貼金額仍有必要上調。

為此,當局應檢視現行扶助貧窮長者的福利政策,包括放寬以上各項計劃的申請資格、並調高向受助人發放的津貼金額,確保受助人接受津貼後,收入能達致貧窮線以上水平,強化福利政策對貧窮長者的經濟支援。

貧窮報告也顯示,政策介入前非綜援在職住戶方面的貧窮人口,亦由62.2萬(2018年)上升至66.4萬(2019年),政策介入後亦由45.5萬(2018年)升至47.9萬人(2019年)。

恒常現金項目三:職津成效不彰

作為在扶助在職貧窮家庭及貧窮兒童的主力政策,在職家庭津貼(前身為「低津」)的成效卻一直為人詬病。然而,受惠職津的住戶數目僅由2018年的52600戶增至2019年的61100戶,當中僅有13100個非綜援在職住戶及其47600名家庭成員因職津而脫貧,當中只包括2萬名兒童。

2019年政策介入後非綜援在職貧窮住戶中,有113600戶符合申領職津的入息及工時要求,惟逾八成半(或97600戶)未有領取津貼。縱使當局自2020年7月起全面大幅調高職津的津貼金額,但截至2020年10月底,累計僅約7.7萬個住戶(涉及約25.4萬人,包括10萬名兒童)受惠於職津計劃。

近年本港兒童貧窮率持續高企,2019年貧窮兒童人口(政策介入前)上升至25.3萬人(2018年︰23.5萬),兒童貧窮率亦見上升至24.9%(2018年︰23.3%),可見兒童貧窮問題嚴峻,當中不少身處在職貧窮家庭。

貧窮報告指出在政策介入後有兒童的非綜援在職住戶共有147500戶,平均每戶有0.7名兒童,若以此計算,本港仍有逾10.3萬名身處非綜援在職貧窮家庭的貧窮兒童,在職津計劃實施後未能脫貧,當局必須大加力度,大大提高兒童脫貧率【表5】。

應酌情放寬申領職津資格

事實上,2019年反修例的社會衝突,以及2020年新冠疫症,令經濟大受打擊,各行各業難以營運,經濟陷於癱瘓,不少低收入家庭被迫面對失業和就業不足的境況,工作時間被迫減少,低收入的在職家庭勞工難以符合申領在職家庭津貼的工時要求。在非常時期,工時規定只由原先非單親住戶及單親住戶分別所需的最少144和36小時,放寬至原本所需時數的四分之一,即最少36及9小時,藉此讓計劃受眾涵蓋更多未完全失業但就業不足的勞工。

此外,兒童津貼亦不應與工時掛鈎,只要住戶的收入及資產符合申請職津資格,便可獲發兒童津貼,加強支援貧窮兒童。

因應失業率高企,疫症在短時間內難以全面解決,當局應設立失業援助金,在綜援制度以外設立非供款式的失業援助金,失業援助金的津貼額為每月正常收入的80%,上限為16000元,最多可領取6個月津貼。長遠而言,當局應推行「負稅率」制度,直接補貼每月收入低於貧窮線的在職貧窮家庭,免卻申請在職家庭津貼的手續和程序的煩惱,避免減低他們的申請意欲。

張司長亦提到,政府推出的「非恒常的現金津貼」,以及包括公屋等須經過經濟審查的「非現金福利」,同樣發揮扶貧作用,但不會被計算在現行主體貧窮線分析框架內。所謂「非現金福利項目」,主要指接受經濟審查的服務,包括公屋、在校午膳津貼、校本課後學習及支援計劃、幼稚園及幼兒中心學費減免計劃及關愛基金下的長者牙科服務資助項目等。至於「非恒常現金項目」則包括稅務及差餉寬減、關愛共享計劃(4000元計劃)、發放額外兩個月社會保障金額等;須經濟審查的非現金福利項目包括公屋、幼稚園及幼兒中心學費減免計劃等。

無可否認,「非恒常現金」和「非現金福利」項目對紓緩貧窮狀況有一定成效。然而,前者問題是只屬一次過的紓緩措施,缺乏持續性,亦不一定針對貧窮階層(例如︰ 稅務及差餉寬減),但恰好說明政府未有將措施納入恒常政策的弊端,說明當局有必要檢視是否需將非恒常支援項目恒常化。至於非現金福利支援,雖屬有經濟審查項目,但貧窮人士或基於種種困難和原因而未有申請,加上各計劃對象不同、申請條件不一(例如︰ 長者牙科服務資助、學童午膳津貼等),難以有效全面估算成效。

計及政策介入 貧窮人口仍高企

然而,就算計及所有恒常及非恒常現金及非現金介入,本港貧窮人口仍多達64.2萬人,貧窮率高達9.2%,政策介入後貧窮人數雖有所減少,但仍有一成人(9.2%)處於貧窮境況,情況不見得十分理想。

至於其他不設經濟審查且全民受惠的非現金福利,例如長者醫療券、2元乘車優惠、幼稚園教育計劃、課餘託管服務等,由於人人受惠,不屬扶貧政策,因此不納入扶貧項目成效無可厚非;不然就是使用公營醫療服務、康體文娛設施,以至政府公共服務等,均涉及公帑補貼,若全都計算作扶貧項目,恐怕「水份更多」,全港人人均已脫貧;純屬數字遊戲,無助制定和檢視扶貧政策。

求學不是求分數,扶貧不是求掌聲,每一個貧窮數據,背後都是一個個活生生、掙扎求存的故事。貧窮報告發展近十年,政府及扶貧委員會應總結經驗,不但是看做了幾多項目、有多少人士受惠,更重要是檢視扶貧政策是否具成效、政策是否具持續性。不然,光是埋首苦幹地口說扶貧,缺乏扶貧的階段性目標,最終卻不知道扶貧路已行了多少里程、仍要走多遠。

政府雖然不斷指出已推出了多少扶貧項目,但過去多年政策介入前後的貧窮人口和貧窮率不斷上升,反映在缺乏扶貧綱領和減貧目標下,導致扶貧工作失去方向和目標。當局應訂立精準扶貧策略,訂立各貧窮群組的滅貧目標,以便定期檢視各扶貧政策成效並作出改善。

二之二

香港社區組織協會主任

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