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2019年4月24日

郭樺 鄭宏泰

土地開發:鄰避效應還是階層矛盾?

土地開發的選項在公眾中通常面臨兩種矛盾:一是「鄰避效應」(NIMBY, Not In My Back Yard簡稱,即希望不要在自己家門附近),公眾整體可能支持某種土地開發項目,但受潛在影響的人會反對在居住社區附近實施項目;二是社會階層的利益差別,即中層和中上層會更傾向保護既得利益,表現為環境和生態保護的訴求,而中下層和基層則可能強調土地資源的公平使用權,表現為不滿土地開發優先富裕階層的「民粹傾向」。

香港土地開發面臨的阻力,也可以為兩種矛盾交織的結果,因為港島、九龍和新界存在土地價值的階梯差,這會造成即使同樣的社會階層,也會因地區土地和住屋價值的差別而存在不同的利益結構。但究竟何為主要矛盾?中文大學香港亞太研究所受「土地供應專責小組」委託進行的電話訪問,則可以讓我們一窺究竟。

將所有受訪者按受訪時居住地分為香港島、九龍和新界住戶三類。如果更多該區住戶對附近的土地開發選項持反對意見,則可視為存在「鄰避效應」。其次,依受訪者居住類型,分為自置物業住戶、私樓租戶和公屋租戶三類,可以簡單粗略地將居住類型視為受訪者的社會階層。

自置物業的住戶是社會中層或中上層,租住私人物業的受訪者可視為中層或中下層,公屋租戶可視為社會基層。如果更多某種居住類型的受訪者支持或反對一項土地開發選項,則可以視為存在「階層效應」。「鄰避效應」和「階層效應」還可以同時重疊,這可視為「交互效應」,例如同是私樓租戶但生活在不同地區帶來態度差別。

新界人撐發展高球場

為分析「鄰避效應」、「階層效應」以及「交互效應」的作用,還要剔除年齡組、性別和調查方式(手機調查還是固網調查)的作用。以受訪者對土地開發選項的二元選擇(支持或不支持),構建一個logit迴歸分析模型。模型分析的結果,可以反映受訪者對每一種土地開發選項取態是否受「鄰避效應」、「階層效應」以及「交互效應」的作用。

分析結果發現,並非所有的土地開發選項都存在三種效應。一些具有爭議性的土地開發選項,如受訪者對「發展東大嶼都會」的取態,就沒有統計學上顯著的三種效應。

換句話說,受訪者在這些土地開發項目上的態度差別,可能不能用「鄰避效應」、「階層效應」或者「交互效應」來解釋,此點值得政府及社會整體注意。

「短中期選項」中,更多新界的受訪者支持「利用私人遊樂場地契約用地作其他用途」,而且更多的新界公屋租戶支持「重置或整合佔地廣的康樂設施」,雖然「利用私人遊樂場地契約用地作其他用途」的典型,是粉領高球會土地,但受訪者對此土地開發選項的贊成態度卻沒有「鄰避效應」。雖然「重置或整合佔地廣的康樂設施」沒有顯著的「階層效應」,但因為列舉項目涉及新界地區,更多新界公屋租戶支持可能突顯「階層效應」。

私樓租戶支持重置碼頭

「中長期選項」中,有更多新界住戶反對「維港以外近岸填海」,反映受訪者的取態有「鄰避效應」。雖然有更多的公屋租戶反對「於新界發展更多新發展區」,但也有更多的九龍或新界公屋租戶支持。這不僅反映該開發項目整體上存在「階層效應」,也存在「階層效應」的地區差別。

「概念性選項中」中,有更多私樓租戶支持「重置葵青貨櫃碼頭」,反映受訪者取態有「階層效應」。而整體上有更多私樓租戶支持「葵青貨櫃碼頭上蓋發展」,但同時也有更多新界私樓租戶反對,這說明該土地開發選項同時受「階層效應」和「鄰避效應」的作用。

整體而言,受訪者對土地開發選項的取態受「鄰避效應」影響的較少,而受「階層效應」的影響相對較多,尤以私樓租戶和公屋租戶等社會中下層的意見凸出。相對而言,土地開發選項取態差別,可能主要源於不同社會階層,但也存在同樣階層在不同地區的取態差別。可以說,政府在土地供應上面對的阻力,將主要來自於日見高漲的環境保護意識和日見懸殊的貧富差距,以及因各種政治力量糾纏一起所產生的「民粹效應」。

政府對未來土地開發的着眼點,既需要特別關注土地開發和使用上的公平問題,亦要準備面對在一些地區重疊的「鄰避效應」和「階層效應」,以及其與「民粹效應」合流,令理性探討空間收窄,演變或擴散為「奈避效應」(NIABY, Not In Anybody Back Yard),做成每個方案都因有人反對而無法邁出腳步的結果,最終令諮詢重回原點,開闢土地仍舊「得個講字」。

郭樺是香港中文大學香港亞太研究所副研究員

鄭宏泰是香港中文大學全球中國研究計劃共同召集人、社會及政治發展研究中心聯席主任

 

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